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Plan de Desarrollo Urbano de las Areas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico/ VOLUMEN II | ||||||||
15.2.2/15.2.3 Sectorización
y macrozonificación El propósito de desagregar una vasta área metropolitana en sectores geográficos bien definidos es el de facilitar los procesos de planificación y manejo del crecimiento. La sectorización permite a los planificadores familiarizarse con los problemas y las oportunidades de áreas reconocibles y homogéneas. Esto, a su vez, permite una mayor efectividad en el monitoreo y la evaluación del cambio, y en la preparación de planes y políticas más pertinentes. Los sectores designados, que pueden delimitarse usando los factores enumerados a continuación, pueden entonces someterse a acciones específicas y apropiadas dentro del contexto de las áreas metropolitanas como un todo. El área y enfoque reducidos también tienden a facilitar el potencial de participación pública local en el proceso de cambio planificado. Los sectores pueden ser definidos como áreas con homogeneidad espacial en términos de características físicas, socio-culturales o funcionales, y están delimitados ya sea por factores naturales o artificiales. Tales factores pueden ser, por ejemplo: o red vial primaria En esta sección
del documento se hace una descripción del significado que se le
atribuye a la zonificación de usos del suelo, como una herramienta
técnica de control en la ejecución del Plan de Desarrollo
Urbano en lo que concierne a sus disposiciones de ordenación del
territorio. También se explican, a grandes rasgos, los criterios
generales que sustentan la zonificación en sí misma, así
como las distintas categorías de zonas de usos del suelo que se
emplean en el Plan. Como se verá a través del texto, este
concepto no coincide con el sistema de zonificación que actualmente
mantiene vigente el Ministerio de Vivienda para la mayoría de las
localidades urbanas del área de estudio, el cual tiene que ver
con la aplicación de normas de emplazamiento de edificaciones o
regulaciones para el desarrollo de un predio urbano. Se entiende que la zonificación de usos del suelo que se plantea en este Plan consiste en determinar el conjunto de zonas en que se divide un sector de la ciudad, atendiendo a la intención de que en cada una de ellas se desarrollen determinados tipos de actividades o usos del suelo, concordantes con el grupo de políticas urbanas previamente enunciado para cada sector urbano. Los factores o criterios que se consideran para producir la zonificación, en sentido general, se explican seguidamente ( ): Una zona
se delimita a partir de un conjunto de parcelas continuas, edificadas
o no, para las cuales se plantea el desarrollo de cierto tipo de actividades
armónicamente compatibles entre sí. Resulta, entonces, que
el criterio para delimitar cada zona no es de orden de magnitud territorial
o tamaño (superficie), sino uno de tipo funcional-urbanístico.
Se entiende, por tanto, que no es posible marcar parcelas o lotes individuales
como si fuesen zonas. No obstante, es indispensable considerar la "excepción
de la regla": cuando en el mapa de la zonificación de usos
del suelo aparezcan marcadas algunas parcelas grandes con usos del suelo
diferenciados de la zona dentro de la cual están ubicadas, sería
incorrecto considerarlas como "zonas" distintas. Tal puede ser
el caso, a manera de ejemplo, de algunos equipamientos comunitarios como
los parques vecinales, los cuales estarían recibiendo así
un tratamiento especial dentro del Plan. Macrozonificación y Zonificación Considerando que a lo largo del texto de los documentos del Plan de Desarrollo Urbano se ha venido manejando el concepto de la macrozonificación, como un instrumento de planificación urbana, y se ha hecho referencia al actual sistema (vigente) de zonificación, como un instrumento de control y regulación, resulta conveniente establecer en qué medida ambos instrumentos deberán ser interrelacionados. Algunos aspectos por considerar son los siguientes: El sistema de zonificación vigente comprende tres componentes o subsistemas: un mapa de zonificación en el cual se delimitan los ámbitos de cada "zona", identificadas éstas mediante un conjunto de códigos de zona (RE, RM3, C3, etc.); un cuerpo de disposiciones específicas para cada tipo de zona, conocidas como Normas de Desarrollo Urbano; y un grupo de disposiciones generales que complementan o amplían las normas. Sin intenciones de entrar a realizar una evaluación de este sistema, es necesario destacar que la zonificación, es decir, la distribución en el territorio urbano de las distintas zonas, inicialmente resultó ser el compendio de las asignaciones individuales de códigos de zona que se habían venido otorgando, de manera aislada, sin tener una visión de conjunto, ni objetivos ni políticas de crecimiento urbano. Esta situación ha intentado resolverse con los recientes estudios de rezonificación que ha emprendido el MIVI, al plantearse una redistribución de zonas con base en un análisis de las características y tendencias de un área predelimitada (el corregimiento). No obstante, a pesar del esfuerzo, el vacío persiste: no hay una visión de conjunto, en términos de objetivos y políticas urbanas, para la ciudad y para sus distintas secciones o sectores. En cuanto al contenido de las propias Normas de Desarrollo Urbano, estas disposiciones comprenden, al menos, tres categorías (no explícitamente enunciadas): 1) las que regulan el tipo e intensidad del uso del suelo (usos permitidos, densidad, tamaño del lote, área de ocupación y altura de edificación); 2) las que regulan el emplazamiento del edificio en la parcela (retiros laterales y posteriores, área libre del lote); y 3) las que regulan la dosificación de estacionamientos dentro de la parcela. El sistema de macrozonificación que se plantea en el Plan, tal como se ha explicado anteriormente, se relaciona con el logro de los objetivos de desarrollo urbano, y reflejan las políticas urbanas planteadas a nivel de cada sector de planificación. Las distintas zonas de usos del suelo incluidas en este sistema sólo generalizan la intensidad de las actividades en las categorías residencial (baja, mediana y alta densidad) y mixto (urbano y vecinal). La manera en que ambos sistemas de control pueden integrarse y complementarse sería a través de una reglamentación (dicho sea de paso, actualmente el sistema de zonificación vigente, carece de una reglamentación marco). Algunas opciones que tendría que considerar el MIVI para esa reglamentación se comentan seguidamente: La macrozonificación
de usos del suelo (del Plan) viene a llenar el vacío detectado
en los estudios de rezonificación. En este sentido dichos estudios
deben actualizarse de manera que se pueda verificar que las zonas actualmente
vigentes se adaptan a la macrozonificación, a los objetivos y a
las políticas urbanas de los sectores de planificación ahora
delimitados y propuestos en el Plan. Las categorías para la zonificación de usos del suelo, que se asignan en el Plan de Desarrollo Urbano, básicamente se han clasificado tomando en consideración los siguientes criterios: o La naturaleza de
las categorías: en esta ocasión las distintas categorías
son de carácter propositivo, lo que significa que se presentan
como prescripciones normativas, a diferencia del propósito del
estudio de diagnóstico de usos del suelo que es de carácter
descriptivo. Descripción de las categorías Las categorías de zonificación de usos del suelo que se emplean en el Plan se describen a continuación: Residencial (R): Comprende las actividades estrictamente residenciales. Las zonas así designadas no admiten otro tipo de actividades dentro de su perímetro, excepto áreas verdes y parques vecinales (u otras que pueda establecer la autoridad urbanística). Las zonas de uso residencial se clasifican según la intensidad del aprovechamiento de la tierra (densidad neta) en las siguientes subcategorías: - Residencial Baja
densidad (R1): desde 50 Hab./has., hasta 300 Hab./has.. Residencial
Combinado (RC): Comprende las actividades predominantemente residenciales
y otros usos complementarios: comercio, servicios, industria no molesta,
actividades institucionales, áreas verdes y parques. Esta categoría
de zona de uso del suelo es aplicable a cada una de las subcategorías
residenciales como se explica a continuación : Residencial Alta densidad combinado (R3C): Dentro del perímetro de estas zonas las actividades complementarias sólo se admitirán en la planta baja de las edificaciones y no en parcelas aisladas destinadas específicamente a tales fines. Mixto (M): En estas zonas se admiten predominantemente las actividades relacionadas con la generación de empleos y comprenden indiscriminadamente al conjunto de actividades heterogéneas como comercio, servicios, industrias no molestas, institucionales e incluso residenciales de mediana y alta densidad, ya sea aisladas o combinadas en una misma parcela. Las zonas de usos mixtos se clasifican en dos subcategorías, según la intensidad y cobertura de las actividades involucradas: - Mixto Vecinal (M1):
Zonas que comprenden las actividades generadoras de empleo cuya oferta
de bienes y servicios cubren un mercado a nivel vecinal o barrial. También
admite usos residenciales de baja y mediana densidad. Industrial (ID): Esta clasificación se refiere a las áreas dedicadas al procesamiento o transformación de materia prima para la elaboración de productos materiales, incluyendo procesos tales como manufactura, refinamiento y ensamblaje. Como es el caso de los usos institucionales, se considera la naturaleza de la actividad y no quién efectúa la misma; por lo que en algunos casos las tierras que se asignan como zonas industriales podrían estar bajo administración de alguna entidad pública o privada (por ejemplo: plantas de tratamiento de desechos, vertederos, plantas de producción eléctrica, etc.). Al igual que otras categorías, esta zona de usos del suelo sólo es aplicable para designar agrupaciones de este tipo de actividades. Cuando se trata de industrias ya existentes en parcelas aisladas y que se incorporan a la propuesta de usos del suelo, las mismas quedan comprendidas dentro de las zonas residenciales combinadas o dentro de las zonas de usos mixtos, según fuese la situación. Transporte
(T): Se incluyen todas aquellas zonas destinadas a la ubicación
de edificaciones, infraestructura e instalaciones utilizadas en la transportación
y movilización de personas y mercancías, tanto por vía
terrestre, como ferroviaria, portuaria o marítima, y aérea.
También comprende la transferencia de comunicaciones (radio, teléfono,
televisión, etc.) - Áreas Protegidas
(AP) Operación del Canal (OC): Se refiere a las tierras y aguas, así como a las instalaciones, requeridas para la operación del Canal de Panamá y demás actividades conexas necesarias para la seguridad y protección de esta vía acuática. ( ). Residencial
de Expansión Prioridad Dos (RE2): Esta categoría se está
incluyendo en el sistema con la finalidad de designar así aquellas
zonas que presentan características adecuadas para el uso residencial,
pero que exceden las cantidades proyectadas como demanda al año
2020. En el Plan se sugiere que estas zonas podrían utilizarse
con sujeción a algún tipo de reglamentación o condiciones
que establezca el Ministerio de Vivienda, de manera tal que pueda existir
suficiente flexibilidad para controlar el crecimiento aleatorio que produce
el mercado formal o informal de vivienda. Algunas categorías
de usos del suelo empleadas en el análisis descriptivo de la situación
existente (Ver Diagnóstico Estratégico) no resultan útiles
ni prácticas al considerarse el papel normativo de la propuesta
de usos del suelo del Plan. La categoría comercial/servicios permitió
en su momento conocer la situación de algunas zonas o sectores
de las áreas metropolitanas. Sin embargo, en lugar de asignar o
proponer que estas áreas se mantengan como tales, el Plan recomienda
un uso mixto para las mismas, toda vez que se está trascendiendo
el nivel de la parcela aislada para establecer zonas de usos del suelo.
La categoría baldío urbano (empleada en el estudio descriptivo)
no es práctica en esta fase propositiva del Plan, ya que no es
posible predecir qué parcelas permanecerán sin edificación
al término de la vigencia de este Plan. La categoría Recreación
y áreas verdes, manejada en el Diagnóstico Estratégico
para designar las tierras urbanas, con edificaciones o no, destinadas
a fines recreacionales y deportivos, se modifica en cuanto a su cobertura.
Las actividades deportivas y de recreación realizadas en edificaciones
se clasifican como Institucionales. En este sentido, las zonas de usos
del suelo denominadas Recreación y áreas verdes se muestran,
en los planos de usos del suelo, de manera desagregada en las tres subcategorías
mencionadas anteriormente, aunque la misma comprende al menos nueve subcategorías
(Ver sección sobre Sistemas de Espacios Abiertos). Resulta poco práctico
intentar hacer una descripción pormenorizada de los usos del suelo
designados a nivel de los más de 60 corregimientos del área
bajo estudio. En su lugar resulta más apropiado realizar descripciones
por bloque, las cuales, en todo caso, deben destacar los criterios generales
utilizados para la asignación y delimitación de las distintas
zonas. Estos bloques son los distintos sectores de planificación
en que se ha desagregado el manejo de las propuestas para ambas áreas
metropolitanas. ver PACIFICO ESTE / PACIFICO OESTE / AREA METROPOLITANA DE COLON
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