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| PARTE - II | PLAN DE DESARROLLO URBANO |
10.0 ESTRATEGIAS DE DESARROLLO PROPUESTAS
Las principales estrategias propuestas han sido diseñadas para estimular, guiar y controlar el desarrollo futuro. Dichas estrategias derivan directamente de una serie de metas y políticas previamente establecidas, del estudio diagnóstico de las tendencias de crecimiento, de recomendaciones ofrecidas anteriormente al Ministerio de Vivienda, y del estudio de los escenarios regionales y metropolitanos .
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Las estrategias propuestas van desde aquellas que son practicables a corto plazo, hasta aquellas que son ejecutables solamente si el gobierno puede asegurar un compromiso de acción prolongado. Todas dependen del respaldo extensivo del sector privado y del público en general, con una mayor participación gubernamental en el mercado de lo que actualmente es la norma en Panamá. |
A nivel regional, el Plan promueve una estrategia de contención que busca limitar y, si fuese posible, prohibir la expansión del desarrollo urbano en la Cuenca del Canal con el fin de asegurar el suministro de agua del cual depende la vía acuática -- particularmente en vista del aumento en la demanda de agua que será necesaria para operar un tercer juego de esclusas. Esta estrategia apoya las recomendaciones de controlar el crecimiento y urbano en la cuenca contenidas en el Plan Regional y el Plan General.
En esta estrategia se esboza la idea de que, si se restringe el desarrollo y el crecimiento en el Corredor Transístmico --es decir, entre las ciudades de Panamá y Colón-- ubicando nuevas y mejores oportunidades de empleo cerca de Colón en las Áreas Revertidas, ambas ciudades pueden funcionar exitosamente como urbes independientes. Y es que, dado que esos dos polos de crecimiento continuarán conectados por vínculos socioeconómicos y por una sólida red de transporte, no se justifica --ni se debe-- planificar con miras a la creación gradual de una masiva conurbanización que puede ocasionar descomunales impactos negativos, con altos costos resultantes de un sistema de infraestructura más extendido. Para evitar tal conurbación el Plan propone designar el Corredor Transístmico como una "Área de Preocupación Crítica," e incluso que se estudie la posibilidad de consolidar partes de éste como un Parque Nacional bajo la dirección de INRENARE.
La aceptación de esta estrategia, que se puede resumir como de desarrollo separado pero simultáneo de las dos áreas metropolitanas del Pacífico y del Atlántico es de importancia fundamental para el Plan Metropolitano.
La estrategia de contención también refleja la necesidad de intervenir en la fuerte tendencia actual que promueve un desarrollo lineal en direcciones este y oeste, establecido sobre las vías principales que corren paralelas al litoral del Pacífico (observada especialmente en el Área Metropolitana de Panamá). Este patrón de crecimiento está absorbiendo rápidamente los pequeños poblados ubicados al oeste de La Chorrera y al este de Tocumen. La estrategia propuesta pretende contener la dispersión urbana por medio del establecimiento y la clara definición de nuevos límites metropolitanos para el crecimiento a largo plazo, regulando el desarrollo entre las ciudades secundarias y terciarias, y supliendo a estas ciudades de los servicios necesarios para estimular la retención de sus propios valores y características.
Dentro de esta estrategia se propone la contención y limitación del crecimiento urbano, circunscribiendo la expansión y el desarrollo futuro -- cuanto sea posible -- a aquellas áreas actualmente abastecidas con dos o más servicios básicos de infraestructura, como agua, electricidad o caminos. _arriba
10.2 Descentralización Urbana a Nivel Metropolitano (Panamá)
La estrategia de decentralizar la Ciudad de Panamá proviene de las inquietudes expresadas sobre la elevada congestión del área central tradicional y expandida, la cual conlleva serias deficiencias ambientales y de calidad de vida por causa de la concentración de empleo del distrito y los largos y costosos viajes al trabajo que esto genera (especialmente para la población de bajos ingresos que reside en la periferia de la ciudad). La estrategia responde también a la desigual concentración de las inversiones del sector público en favor del área central y a la necesidad de proporcionar servicios convenientes a los habitantes de las futuras áreas de crecimiento.
Espacialmente, esta estrategia adquiere una estructura de nodos o zonas especiales mixtas generadoras de empleo, ubicadas en focos claves dentro de las áreas urbanas. No se pretende afirmar que estos nodos serán totalmente autosuficientes, pero sí se han dimensionado tal que contengan suficientes oportunidades de empleo para un número considerable de usuarios que de otro modo se verían obligados a movilizarse al centro existente.
En el Área Metropolitana de Panamá los nodos han sido localizados estratégicamente para aprovechar las actuales tendencias incipientes de descentralización. Además, los nodos se han ubicado en nuevas áreas propicias para apoyar el futuro crecimiento urbano. Dependiendo de la localización y el número de las oportunidades de empleo planeadas, y del grado de éxito en el establecimiento de los nodos, se pronostica que estos podrían convertiste, en diferentes grados, en "contra-magnetos" del centro existente en términos de servicios, con excepción de aquellos con funciones especializadas a nivel metropolitano, nacional o internacional.
Los nuevos centros de actividades descentralizadas estarán ubicados en ambos lados del Canal en el Pacífico, y particularmente a ambos lados de Ancón en las Áreas Revertidas, siguiendo la estructura urbana propuesta por el Plan General.
Aceptando que el Canal representa una barrera permanente entre Panamá Este y Panamá Oeste, la estructura planteada en el Plan demuestra la subestrategia de crear ciudades gemelas, manteniendo el Canal como elemento divisorio primordial. Para alcanzar este fin, la "ciudad" en el lado oeste del Canal debe tener los usos de suelo y funciones urbanas necesarias para complementar, si es que no para competir, con el área metropolitana existente al este del Canal._arriba
10.3 Expansión y Centralización Urbana a Nivel Metropolitano (Colón)
En el sector Atlántico la estrategia de desarrollo propuesta es conceptualmente muy diferente al sector Pacífico, y deriva de la idea de que Colón y Panamá pueden - y deben- ser planificadas como ciudades separadas aunque interrelacionadas, y del hecho de que el Plan General claramente indica el futuro patrón de uso del suelo para la mayor parte de las áreas adyacentes y circundantes de la ciudad de Colón.
La estrategia propuesta está basada esencialmente en dos temas paralelos: 1) en la aceptación (con algunas modificaciones en términos de programación y prioridades) del Plan General para las Áreas Revertidas de Cristóbal. Este, en gran parte, dicta el futuro crecimiento y expansión en las tierras que forman parte del Área Metropolitana de Colón, fuera de la Isla de Manzanillo; y 2) en el potencial de la ciudad de Colón propiamente dicha, de transformarse en un recurso urbano único a nivel nacional tal que apoye una mejor calidad de vida para sus habitantes, presentes y futuros, y constituya un destino turístico para viajeros nacionales e internacionales. Estas estrategias implican la necesidad de elucidar políticas, programas y proyectos paralelos de expansión del territorio urbano en las Áreas Revertidas de Cristóbal y de centralización de actividades culturales, de comercio y de turismo en las Isla de Manzanillo. Lo segundo requerirá de un compromiso sostenido de capital, y de gran esfuerzo político y administrativo a nivel nacional y local.
Las estrategias paralelas de expansión y centralización anticipan el logro en el sector Atlántico de diversos -pero complementarios- estilos de vida, que pueden ser idóneos para un amplio espectro de ingresos. Por lo tanto, Colón Viejo (la isla) y Colón Nuevo (las áreas adyacentes), aunque vinculados por su proximidad y su infraestructura, ofrecerán varias opciones a sus habitantes presentes y futuros.
La estrategia de Integración tiene como sólo fin romper el aislamiento histórico entre las Áreas Revertidas y el resto de las Áreas Metropolitanas, y promover entre ellas un alto grado de sinergía urbana, social, ambiental, y económica.
Sector Pacífico (corregimiento de Ancón)
Las Áreas Revertidas disponibles en Ancón para usos urbanos, aunque de gran alcance territorial, representan sólo una pequeña proporción dela totalidad del área urbana. Más aún, la barrera que representa el Canal permite la evolución de funciones y características muy distintas entre las áreas a ambos costados de la vía pluvial. A partir de estas condiciones surge una estrategia de integración urbana, no tanto entre ambos lados del Canal, sino entre estos y sus respectivas áreas urbanas por medio de nuevas vías e infraestructuras, mediante la continuidad del espacio abierto y de acuerdo con los usos de suelos compatibles. Como los usos de suelos para las zonas de Ancón este y oeste ya existen, y las políticas del Plan Metropolitano están basadas en la aceptación de éstos usos, las tácticas para lograr esta estrategia dependen más bien de la magnitud del desarrollo dentro de las Áreas Revertidas; es decir, de la distribución de empleo y la proporción que este representa para el resto de las Áreas Metropolitanas._arriba
Sector Atlántico (Cristóbal)
A diferencia del Pacífico, las Áreas Revertidas de Cristóbal dominan en escala el área metropolitana de Colón. Por un lado los vínculos físicos y funcionales entre la ciudad de Colón y las áreas de Cristóbal son más bien indirectos, y por el otro las diferencias físicas entre ambos sectores son pronunciadas, por lo que se prevé una futura relación de urbe y suburbe, respectivamente, entre lo primero y los segundo. Por estas razones, la estrategia de integración requiere, en este caso, de tácticas más sutiles, que preserven las diferencias entre Colón y Cristóbal, y que conlleven a la creación de diversas oportunidades de vivienda y empleo en apoyo mutuo.
La estrategia residencial
planteada para las Áreas Metropolitanas deriva de una actual política
de gobierno y se basa en el concepto de que, con una proyección
de ingresos crecientes a lo largo del período útil del Plan,
la gran mayoría de las familias gradualmente ganará acceso
al mercado formal de vivienda. Con base en este supuesto, esta estrategia
se basa en que las preferencias de mercado dictarán la localización
residencial, el precio de la tierra (con excepción de las áreas
revertidas, en donde el precio de la tierra quedaría controlado
por la política estatal correspondiente) y el costo de entrada
al mercado.
El papel del sector público será el de promover las iniciativas
para oferta vivienda accesible para todos los niveles de ingreso, mediante
el apoyo al sector privado en su aprovechamiento de la desgravación
arancelaria. Para el reducido segmento poblacional que no sea atendido
por el sector privado, el sector público deberá facilitar
su apoyo a través de arreglos de financiamiento preferencial o
de prácticas tales como la provisión de terrenos servidos.
El sector público deberá tratar de influenciar positivamente
la calidad de vida en todas las áreas residenciales metropolitanas,
por medio de la dotación equitativa de infraestructuras y equipamiento
comunitario, incluyendo instalaciones educacionales y de salud, parques
y espacios recreacionales. Durante las últimas etapas de implementación
del Plan el sector público también deberá insituir
un sistema de transporte masivo que aumente el acceso a la zona céntrica
de la Ciudad de Panamá.
La estrategia de transporte más adecuada para lograr el cumplimiento de las metas y políticas adoptadas contará con aspectos diversos pero complementarios. Para favorecer la estrategia de descentralización de la actual zona central de la ciudad de Panamá, el sistema de transporte deberá ser diseñado para crear una mejor accesibilidad a los centros de actividad en competencia (nodos). También tendrá que permitir un alto grado de accesibilidad entre los sitios de trabajo y las zonas residenciales tanto nuevas como actuales. Hacia este fin se ha concebido una red vial primaria y secundaria reticular, que favorezca múltiples combinaciones de desplazamiento dentro de la trama urbana. Tal estrategia favorecerá especialmente a aquella población cuyas capacitación laboral requiere de un mercado de trabajo variado.
Básicamente, la estrategia de los sistemas de movilización deberá ser diseñada para estimular, apoyar y ampliar la ejecución del Plan Metropolitano. Como parte de este apoyo, la estrategia estimulará un máximo uso del transporte público y una reducción en el uso de vehículos privados, lo cual reducirá la congestión y minimizará los impactos ambientales negativos, reducirá el tiempo, el costo y las incomodidades del viaje al trabajo, mejorando la calidad de vida de la población en general. En consecuencia de lo anterior, se prevé la instalación de una sistema de transporte masivo en Panamá Este. _arriba
La estrategia hacia los espacios abiertos consiste en establecer una red continua que integre y consolide la diversidad de ambientes, desde los más naturales y protegidos hasta los más públicos y urbanos, que contienen, filtran, enmarcan, conducen, y permiten el acceso a, y la vista de, las aguas que cursan por las Áreas Metropolitanas. Dado la importancias de los recursos hídricos de la región, la estrategia señalada ayudará a conservarlos, ofreciendo al mismo tiempo espacios adecuados para el esparcimiento, la recreación, la educación ambiental, el eco-turismo y, en algunos casos, el vínculo peatonal y de ciclismo entre los diversos distritos de la ciudad.
Esta estrategia dicta que se ejerza una estrecha coordinación entre los diversos organismos que actualmente presiden sobre la implementación, el manejo, y el mantenimiento de las áreas verdes, especialmente entre INRENARE, IPAT, y las direcciones municipales de ornato y medio ambiente.
Se propone una estrategia que refleja una consideración profunda hacia la necesidad de conservar, proteger, restaurar y proveer un uso sostenible de los recursos físicos (aire, suelos, agua) y biológicos (flora, fauna, ecosistemas). Con la ubicación cuidadosa de todas las categorías de usos de suelo urbano, incluyendo los sistemas de movimiento y de infraestructura, los espacios abiertos y las áreas de recreación y equipamiento comunitario, esta estrategia pretende mejorar las condiciones existentes y garantizar una mejor calidad de vida para los futuros ciudadanos de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y Atlántico.
En apoyo a esta estrategia se propone un estructura institucional que específicamente administre la gestión ambiental y las políticas de control, normativas y programas operacionales. _arriba
Se formula en el Plan una estrategia institucional que tenga como base aprovechar al máximo la capacidad administrativa instalada, con el fin de evitar burocratizar más la Administración Pública, reconociendo que la institución responsable de la ejecución del Plan es el MIVI, por medio de la Dirección General de Desarrollo Urbano y el apoyo de una Unidad Técnica Especializada para la Coordinación y Administración del Plan Metropolitano. Se toman también en cuenta iniciativas ya existentes que, mejoradas y llevadas a la práctica, den como resultado la optimización de las funciones de las instituciones existentes.
Dentro de esta estrategia se apoya la necesidad de involucrar realmente a la ciudadanía en los procesos de administración del Plan de manera que se trabaje con y para el público, y que como "plan piloto" logre producir los aprendizajes necesarios para ampliarlos a las otras regiones del país.
Para cumplir con la responsabilidad de liderar el proceso de desarrollo urbano, se propone una etapa transitoria de puesta en marcha del proceso de planificación y administración con un enfoque gradual de descentralización de acciones y trámites hacia el ámbito municipal, que promueva la participación ciudadana en el desarrollo urbano y concentre los esfuerzos de la Dirección de Desarrollo Urbano en las tareas inherentes a su papel de restar del proceso. El inicio y duración de esta etapa dependerá de los resultados presupuestarios con que cuenta el Ministerio de Vivienda, y de las prioridades que al respecto fije el Órgano Ejecutivo.
La siguientes tablas
muestran el resultado de las proyecciones de empleos y población
que proveen la base fundamental del Plan metropolitano. Los cálculos
de los empleos a ser generados en las tres fases de desarrollo fueron
elaborados por el Consorcio, mientras que las proyecciones de población
fueron realizados por la Dirección Nacional de Estadísticas
y Censos. Cabe señalar, que en algunos corregimientos las proyecciones
de población fueron modificacas en función de la aplicación
de políticas de desarrollo urbano específicas a cada corregimiento;
sin embargo, el total de población proyectado por la Dirección
para las áreas metropolitanas en el horizonte de planificación
no fue modificado. Igualmente, es oportuno señalar que las proyecciones
de población para las áreas revertidas fueron elaborados
por el Consorcio.
INSERTAR TABLAS EMPLEO Y POBLACION 2000,2005,2020
INSERTAR TABLAS EMPLEO Y POBLACION 2000,2005,2020
INSERTAR TABLAS EMPLEO Y POBLACION 2000,2005,2020
Informe Final del Plan Metropolitano
22 de diciembre de 1997"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico"
Ministerio de Vivienda - República de Panamá