15.2.5 Controles Ambientales

Esta sección recomienda una serie de políticas y acciones de fortalecimiento institucional y organizacional, orientadas a establecer un desarrollo sustentable en el corto, mediano y largo plazo. A continuación se presentan directrices de prioridades en fortalecimiento institucional del control y vigilancia, de acuerdo con el portafolio de acciones que conforman el Programa de Protección Ambiental del Plan, descrito en la Sección 15 de este documento. Las políticas, estrategias, programas y acciones que se recomiendan en esta sección complementan el Plan de Acción Nacional de Salud Ambiental en el Desarrollo Humano Sostenible 1998-2000.

Los mecanismos que se presentan para garantizar la protección ambiental y a la vez dirigir el desarrollo conforme al patrón de crecimiento propuesto, incluyen una serie de acciones basadas tanto en inversiones gubernamentales como en normas de regulación directa, procedimientos administrativos, acciones de mediación, incentivos económicos e instrumentos jurídicos. Dentro de las acciones asociadas con la inversión gubernamental, la base de la estrategia propuesta se concentra en el desarrollo de infraestructura de transporte y de servicios públicos. En relación con las políticas ambientales, la estrategia se concentra en establecer un portafolio armónico de las mismas, encaminado a maximizar la eficiencia económica y la equidad social.

Algunas de las acciones que han de efectuarse corresponden al diseño e implementación de políticas y regulaciones. Dentro del diseño e implementación de políticas se incluye también la formulación y aplicación de normas de comando y control, e instrumentos económicos que complementan las políticas de control del crecimiento urbano, así como las políticas de promoción de establecimiento de nodos y zonas de desarrollo industrial y asentamiento poblacional. Otras acciones requieren la inversión de capital en proyectos de conservación de recursos naturales o en obras de saneamiento básico, como por ejemplo plantas de tratamiento de aguas residuales o rellenos sanitarios para la disposición final de basuras. En otros casos se requiere fortalecer los sistemas científicos, tecnológicos, y educacionales para enfrentar situaciones deficitarias en estos contextos.__arriba

Problema: Mal manejo de los residuos líquidos

Control: Para minimizar la producción de vertimientos, la estrategia básica consiste en establecer incentivos económicos al uso eficiente de los recursos. Las recomendaciones de incentivos económicos para el manejo de los residuos se dirigen a establecer una serie de tasas que procuren minimizar la descarga de vertimientos de aguas residuales. Las tasas propuestas se establecerían con base en diferentes parámetros: microorganismos (coliformes, protozoos y helmintos), metales pesados, compuestos orgánicos volátiles, demanda química de oxígeno (DQO), grasas y aceites, y sólidos suspendidos.

Problema: Mal manejo de los residuos sólidos

Control: Se recomienda el establecimiento de sistemas decentralizados de ecolección, transferencia, transporte, tratamiento, y disposición final de basuras en los nodos de Tocumen, Colón, Centro (Cerro Patacón), José Domingo Espinar y Chorrera. De manera complementaria se recomienda un sistema de tasas al consumo de fuentes generadoras de residuos sólidos para aquellas, así como para los residuos que se van a disponer.__arriba

Problema: Cobertura de la infaestructura de saneamiento

Control: Establecer un servicio eficiente de recolección, tratamiento y disposición de aguas servidas a la población existente y futura. El concepto de concentración de los asentamientos humanos en los nodos definidos en el Plan Metropolitano cobra particular relevancia, pues permite la minimización de costos en la construcción, operación y mantenimiento de colectores y sistemas de tratamiento.

Problema: Falta de concienciación ciudadana sobre problemas asociados con la contaminación hídrica.

Control: Campañas educativas ambientales, fundamentalmente sobre incidencias de enfermedades de origen hídrico y técnicas de uso eficiente del agua.__arriba

Problema: Vertimiento de aguas residuales

Control: Para promover un crecimiento urbano sustentable se recomienda el uso de tasas que aumenten el costo del uso de los recursos o bienes públicos, del costo privado marginal al costo marginal social. Dentro de los instrumentos económicos aplicados al control de la contaminación ambiental, es factible utilizar en el área metropolitana tasas por vertimiento de aguas residuales.

Uno de los objetivos principales de las tasas por contaminación es el de valorar los recursos hídricos para promover un uso y asignación eficiente de dichos recursos. Una valoración adecuada de los recursos hídricos, en el caso del vertimiento de aguas residuales, lleva a una situación de equilibrio, en la cual los costos marginales sociales de reducción de la contaminación hídrica (los beneficios sociales marginales) son equiparables a los costos marginales del daño social.


El uso de tasas por contaminación de aguas induce incentivos que llevan a disminuir la carga de contaminantes a los cuerpos de agua. Para garantizar que los vertimientos de aguas residuales minimicen sus efectos sobre la salud pública, la tasa podría fijarse utilizando como parámetros el número más probable de coliformes.

Dentro de las ventajas del uso de tasas por aprovechamiento de aguas o por vertimiento de aguas residuales, figuran, de una parte, la minimización en la asignación de inversiones para la obtención de niveles predeterminados de calidad ambiental y aun para exceder el cumplimiento de los objetivos de calidad ambiental; y de otra parte, la posibilidad de generar recursos financieros para alimentar los presupuestos gubernamentales.

La tasa por vertimiento de aguas residuales se incorporaría a la tarifa para incrementar su nivel, dependiendo de la carga y calidad de los contaminantes. Este rubro, por ejemplo, sería mayor para industrias que viertan metales pesados, como el cromo o el cadmio, que para aquellos usuarios residenciales que descargan solamente compuestos orgánicos.__arriba

Problema: Uso ineficiente de los recursos hídricos y energéticos

Control: Las tasas por el uso de recursos como los hídricos o los energéticos permiten promover el uso eficiente de los mismos. Una estrategia viable para reducir la demanda de agua se dirige a establecer tasas por aprovechamiento de agua, de manera tal que se establezcan incentivos para reducir las pérdidas técnicas y las pérdidas negras. El objetivo de dotación de agua en la zona metropolitana se podría fijar en un nivel de 250 lts /hab/día.

Las tasas por aprovechamiento de agua se adicionarían a las tarifas de prestación del servicio de agua potable. Para hacer efectivo el sistema de cobro de las tasas y de las tarifas sería indispensable establecer sistemas de micro y macromedición que cubran el mayor porcentaje de los usuarios. Para garantizar que la tasa cumpla con su objetivo, es indispensable establecer campañas de divulgación de tecnologías de uso eficiente del recurso.

Las tasas de aprovechamiento de agua pueden diseñarse para que el precio de compra de ciertos artefactos que utilizan agua sea mayor, dependiendo de la eficiencia en el uso del recurso. El uso de tecnologías de uso eficiente del agua contribuye significativamente a reducir la demanda, sin alterar el confort. A nivel residencial, el uso de duchas economizadoras, sanitarios eficientes o lavadoras de ropa, permite reducir el consumo hasta en un 30%, 50% y 35%, respectivamente. El uso de artefactos que emplen con eficiencia los recursos hídricos, podría promoverse mediante tasas que graven los artefactos, dependiendo de los niveles de consumo de agua que demanden.

La mayor efectividad en la disminución de consumos de agua a nivel residencial se consigue mediante requerimientos tecnológicos para nuevas construcciones. Así, el uso de sanitarios de bajo consumo (low-flush) puede reducir el consumo total en una vivienda hasta en un 18%; el uso de duchas economizadoras (low-flow) pueden reducir el consumo total domiciliario en un 12%; el uso de lavadoras de bajo caudal reduce el consumo domiciliario en promedios cercanos al 5%. Con tecnologías similares a las de "restricción" que las empresas sanitarias utilizan como sanción para disminuir el caudal al nivel suficiente para satisfacer solamente los usos básicos, y aplicadas de manera permanente, el consumo total domiciliario se puede disminuir en un 10%.

El nivel de rentabilidad de los concesionarios de la prestación de los servicios de suministro de agua, debería también gravarse, de manera tal que se induzcan incentivos dirigidos a mejorar la eficiencia y disminuir las pérdidas técnicas y negras del recurso.__arriba

Problema: Contaminación hídrica

Control: Montaje de incentivos económicos basados en tasas por contaminación. sistema de tasas se establece en el punto de intersección entre las curvas de daños marginales a la sociedad y la curva de costos marginales de control y de tratamiento. Debido a la imprecisión de las técnicas de valoración económica con relación a los daños causados a los recursos naturales, es elativamente más pragmático la definición de las tasas con base en objetivos de calidad ambiental y con los costos de control y tratamiento asociados. Así por ejemplo, si el objetivo de calidad de agua se asimila al del efluente de una lanta de tratamiento primario, el nivel de la tasa se podría estimar en valores entre US$ 0.03 y US$ 0.10 por metro cúbico de agua, con remociones de sólidos suspendidos del orden del 50%.

Las tasas por contaminación hídrica estarían dirigidas en principio a minimizar los vertimientos de aguas residuales con microorganismos como las bacterias, los protozoos y los helmintos. En segundo lugar, las tasas gravarían las concentraciones de contaminantes tóxicos, como los metales pesados o los compuestos orgánicos volátiles. En tercer lugar, las tasas gravarían indicadores de contaminantes a los ecosistemas naturales, como el DQO, los aceites y los sólidos suspendidos.

En el corto plazo, antes del año 2000, se recomienda establecer tasas dependiendo de las descargas de tres clases de microorganismos: bacterias, protozoos y helmintos. Las bacterias están asociadas con enfermedades como la hepatitis A o las gastroenteritis. Los protozoos están asociados con enfermedades como la amebiasis. Los helmintos están asociados con enfermedades como la giardiasis o las tenias. El objetivo de calidad de agua que se podría utilizar para establecer estas tasas sería de 100/1000 ml NMP (número más probable de coliformes). De utilizar el costo de tratamiento, lo que guía el establecimiento de las tasas es el costo de la planta. Se podría estimar el valor presente neto de la construcción, operación y mantenimiento de una planta que utilice, por ejemplo, filtros de altas tasa, y desinfección ultravioleta. Para niveles superiores a 1 metro cúbico/segundo, la tasa variaria entre B/. 0.0 por metro cúbico de agua residual con concentraciones de 100/1000 ml NPM hasta B/. 0.50 y 0.80 (cincuenta a ochenta centavos) por metro cúbico de agua residual con concentraciones de 1000000/ 1000 ml NMP. Se resalta que el cálculo exacto de estas tasas deberá efectuarse mediante estudios profundos que se desarrollen en el corto plazo.

El montaje de tasas por contaminación con residuos tóxicos gravaría sustancias como metales pesados y compuestos orgánicos volátiles. Dentro de los metales pesados en aguas residuales, que conviene gravar, se encuentran compuestos como el arsénico, el cobre, el plomo, el mercurio, el cadmio o el cromo. Dentro de los compuestos orgánicos volátiles se destacan los solventes (como el tricloroetileno, el dicloroetileno, o el thinner) y compuestos como los preservativos de la madera (p.e. el pentaclorophenol, o la creosota). El nivel de la tasa con que se gravarían estos compuestos debe ser significativamente superior al costo de tratamiento del agua residual, así como al costo del manejo de lodos resultantes de la precipitación química de estos contaminantes, particularmente los metales pesados. Para el montaje de sistemas de medición y estimación de las concentraciones de residuos tóxicos y peligrosos se requiere la estructuración de un sistema científico, tecnológico y educacional que permita garantizar la detección y medición de estos compuestos, Este es uno de los aspectos en los cuales la recomendación del MIVI es aplicable con relación al requerimiento del "contexto tecnológico requerido para el diseño y operación de los sistemas tarifarios que se están recomendando dentro de las medidas de control ambiental."

Para enfrentar las situaciones deficitarias de este contexto, se sugiere el establecimiento de sistemas de medición de trazas químicas, así como sistemas de control de la calidad analítica que permitan al Estado certificar laboratorios especializados del sector privado. EL establecimiento de requerimientos de medición de contaminantes debe llevar a implementar un mercado de bienes y servicios ambientales que induzca procesos de fortalecimiento de los sistemas científico, tecnológico y educacional nacionales en el establecimiento de las bases requeridas para la detección de sustancias tóxicas.

El montaje de tasas para contaminantes que afectan la estética o los ecosistemas naturales pueden establecerse a partir del año 2005. Este sistema de tasas incluiría contaminantes como la materia orgánica expresada como demanda química de oxígeno (DQO), la temperatura, las grasas y aceites, o los sólidos suspendidos. En lo posible se debe utilizar el DQO a cambio de la demanda bioquímica de oxígeno (DBO) para la fijación de la tasa. La DQO expresa la demanda total de oxígeno de un residuo orgánico, mientras la DBO sólo mide la cantidad de oxígeno requerida para la degradación biológica del desecho orgánico. El nivel de la tasa de DQO se asimilaría al de un sistema de tratamiento secundario, en el cual el costo por metro cúbico de agua tratada oscila entre B/. 0.25 y B/. 0.50 por metro cúbico.__arriba

Problema: Generación de Residuos Sólidos

Control: El incentivo más eficiente económicamente para promover la minimización en la generación de basuras es el de tasas que graven tanto la cantidad como la concentración de contaminantes en los residuos. Para garantizar la eficiencia económica en el montaje de ese cargo dentro del Plan Metropolitano, se recomienda el uso de tres tipos de instrumentos económicos para el manejo ambiental de recolección y disposición de residuos sólidos: tarifas por el servicio, tasas por disposición y tasas al precio de venta de productos. Las tarifas deben permitir financiar la prestación de los servicios de recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos de los municipios del área metropolitana. Para garantizar el establecimiento de incentivos para minimizar la producción de basuras, se requiere que las tarifas se cobren en función de la cantidad y calidad de los residuos generados.

La asignación de tarifas proporcionales a la cantidad y calidad de basuras que se van a disponer se complementa con las tasas por contaminación. Diferentes investigaciones en política ambiental han demostrado que la eficiencia económica de la tasa se puede optimizar si su cobro se efectúa en dos etapas. En la primera etapa, la tasa se cobra parcialmente (p.e. el 50%) al momento de comprar del producto generador del desecho; luego, en la segunda se cobra la tasa restante, al enviar el desecho para su disposición final. El porcentaje de la tasa que se cobra en el momento de compra del producto generador del residuo se puede establecer en función del volumen o el peso de los residuos. Esta tasa se puede cobrar parcialmente en el punto de venta del producto, en forma, por ejemplo de una tasa al impuesto al valor agregado. El valor de la tasa por disposición final se puede fijar con base en el peso y concentraciones de contaminantes en los residuos.

Para el establecimiento de tarifas de aseo urbano se recomienda fijar los niveles de acuerdo en el volumen y peso de las basuras. Para tal efecto se puede utilizar las experiencias en el uso de tarifas como incentivos económicos para el manejo ambiental de basuras, tal como se hace en algunos municipios en Estados Unidos, en los cuales la tarifa se cobra según volumen por bolsa. Las bolsas se venderían estandarizadas por volúmenes. El costo de cada bolsa correspondería a la tarifa de recolección, transporte y disposición final. También se podrían vender estampillas con la fechas en que se recolectará la basura. Los recipientes que se recolectarían serían aquellos que muestren estampillas vigentes. Un ejemplo exitoso del uso de tarifas como incentivos económicos para inducir la reducción en la producción de basuras es el de la ciudad de Seattle, en Estados Unidos, en que se utiliza una tasa de US$ 13.75 por cada caneca de 30 galones de residuos. En 1989, al establecer esta tarifa, la producción de basuras se redujo en un 30%.

La recomendación de uso de tasas de disposición de basuras utiliza las experiencias de países como Dinamarca y Estados Unidos, en donde se utilizan tasas sobre la disposición de residuos sólidos municipales a manera de sobrecosto a las tarifas. El valor de la tasa depende del tipo de residuos sólidos y el método de tratamiento antes de disponerlos. Los residuos que se someten a combustión térmica y al compostaje tienen en algunos casos menores impuestos que los que se disponen en rellenos sanitarios. En Dinamarca, se impone una tasa a los residuos sólidos municipales para inducir una menor producción de basuras. Este cargo se destina para fomentar el reciclaje de residuos sólidos. En Estados Unidos, en algunos estados como California y Maryland, se imponen tasas de disposición para residuos sólidos a residuos de difícil disposición, como ciertos residuos voluminosos o de índole peligrosas, como son por ejemplo, las llantas o los aceites usados. Además, algunos estados establecen tasas a las basuras que se disponen en rellenos sanitarios, las dedican a financiar programas de vigilancia y control ambiental, clausura de estos sitios y eventual remediación ambiental de botaderos en que no se puedan identificar responsables civiles. Utilizando las experiencias de otros países en el uso de estas tasas, se sugiere que su nivel, se localice entre B/. 10 y B/. 18 balboas por tonelada de residuos sólidos no peligrosos.

Otro sistema efectivo para promover el reciclaje y la minimización en la generación de basuras es el uso de depósitos retornables y tasas a los productores generadores de desechos. Las tasas a cobrar en el momento de compra de generadores de contaminación pueden establecerse al precio de productos tales como recipientes no retornables, talegos plásticos, y a ciertos productos que generan residuos peligrosos. Por ejemplo, se establecerían altas tasas para los recipientes de bebidas no-retornables, de manera tal que se incentivaran los sistemas de reembolso de botellas retornables. En los casos de productos generadores de residuos tóxicos se cobraría según la toxicidad y el peso de los productos respectivos. Por ejemplo, el costo de la baterías de ácido- plomo, óxidos de mercurio, o niquel-cadmio se gravarían con una tasa de B/. 2 a B/. 5 por kilogramo de peso del producto respectivo. Otro ejemplo podría ser el cobro de una tasa a los envases de lubricantes, en que se involucren los costos de recolección, almacenamiento y disposición de envases de aceites.

Otro sistema que se puede utilizar es el de depósitos retornables de productos. Por ejemplo, se pueden establecer depósitos retornables sobre recipientes de cerveza y bebidas. La experiencia del vecino país, Colombia, ilustra los beneficios de estos depósitos retornables. Allí, cuando se cobraban estos depósitos, se recuperaban entre un 80 a un 95%. Los recipientes de depósito eran recirculados. El incentivo económico (cinco o cincuenta centavos de balboa de reembolso por el recipiente) resultaba suficiente para inducir el comportamiento deseado.

Adicional a las botellas de vidrio y recipientes plásticos, es factible usar depósitos para otros generadores de basuras, como por ejemplo baterías de automóviles o envases de pesticidas. En algunas partes de Estados Unidos se paga un depósito de US$ 5 por baterías de automóviles. Igualmente, para envases de pesticidas se han establecido depósitos de US$ 7, para envases de menos de 30 galones, y de US$ 10 para los de mayor capacidad.

El manejo y tratamiento de residuos peligrosos es prioritario en la zona metropolitana. Tal como se describe en otras secciones de los documentos técnicos, el manejo de residuos tóxicos, patógenos, combustibles, inflamables, reactivos, y corrosivos requiere alta prioridad. De manera complementaria al uso de tasas a residuos en calidad de incentivos económicos, se recomienda establecer consideraciones legales de responsabilidad civil a generadores, transportadores y usuarios de materiales que sean generadores de residuos peligrosos, de modo tal que se exija que todas "las partes potencialmente responsables" (ya sean los operadores de los rellenos sanitarios, los generadores de residuos sólidos, y todos aquellos que estén involucrados en actividades de transporte, tratamiento o disposición de residuos sólidos peligrosos) sean responsables solidarios en relación directa con el valor del daño ambiental causado, estimando los gastos en función de los costos de tratamiento, limpieza y descontaminación.__arriba

Problema: Contaminación de fuentes móviles

Control: La propuesta de control de contaminación atmosférica por fuentes móviles incluye diferentes elementos, entre los que se encuentran los que se listan a continuación:

Programas de promoción del uso de sistemas de transporte masivo.

Promoción de sistemas alternativos de transporte.

Programa de reformulación de gasolinas e impuestos a los combustibles en función de su potencial contaminante.

Programas de sustitución de combustibles por otros menos contaminantes.

Programa de revisión de emisiones de exosto.

Programas de control de emisiones de oxidantes fotoquímicos y óxidos de nitrógeno.

Mejoras al tráfico vehicular y aumento de la velocidad promedio vehicular mediante vías preferenciales.

Flexibilización en el horario de entrada y salida de empresas, particularmente las localizadas en el centro de la ciudad.

Plan de contingencias para el control de emergencias de contaminación atmosférica.

El programa de promoción del uso de sistemas de transporte masivo es consistente con la propuesta del Plan Metropolitano en el sector transporte. La adecuación de vías para circulación exclusiva de buses, así como la construcción de un sistema de transporte masivo, permitirá disminuir las emisiones de contaminantes atmosféricos.

La estrategia de desincentivar el uso de vehículos automotores particulares se consolidaría con la promoción de sistemas alternativos de transporte, incluyendo vías peatonales y bicicalles. Las vías peatonales se acompañarían de puentes peatonales o calzadas para uso exclusivo de peatones. A nivel de bicicalles se recomienda adecuar una pequeña franja de la servidumbre de los ríos que cruzan la zona urbana, para establecer allí vías para uso exclusivo de ciclistas y vehículos no motorizados. Debido a que durante algunos meses al año hay lluvias intensas y frecuentes, la estrategia de establecimiento de vías peatonales y bicicalles debería acompañarse de estaciones cubiertas, en las que puedan refugiarse temporalmente los transeúntes afectados por la lluvia o por la radiación solar.

El montaje de programas de reformulación de gasolinas incluye la sustitución del plomo como aditivo antidetonante para manejo del octano. A cambio del plomo se recomienda utilizar compuestos oxigenados como el metil butil eter (MTBE) o etyl butil eter (ETBE). La disminución en las concentraciones de azufre, de compuestos aromáticos, y en la presión de vapor reid (RVP) también contribuirían a disminuir la emisión de gases contaminantes. En el corto plazo, es urgente prohibir el uso de gasolina con plomo en la zona metropolitana. La Ley 36 de 1996 establece una serie de plazos antes de prohibir el expendio de gasolina con plomo, y se estipula que para el año 2002 deberá eliminarse este tipo de combustible del mercado panameño. El Consorcio recomienda acelerar el cronograma de eliminación del uso del tetraetilo de plomo como aditivo de la gasolina. Son múltiples los beneficios económicos derivados del uso de gasolina sin plomo, que incluyen menores costos para la salud pública y menores costos de mantenimiento de los motores. Es esta, por lo tanto, una de las primeras medidas que deberían adoptar las autoridades gubernamentales al incio de las acciones de ejecución del Plan Metropolitano.

De manera complementaria al programa de reformulación de combustibles, se sugiere establecer un programas de sustitución de combustibles para automotores, que incluya alternativas como el gas propano. Países como Venezuela, Perú, Colombia y Ecuador cuentan con excedentes de gas que podrían vender a precios significativamente inferiores a los de la gasolina motor. El uso de combustibles como el gas significaría una reducción notoria en las emisiones de monóxido de carbono, óxidos de azufre y partículas en suspensión.

Las estrategias de reformulación y sustitución de combustibles han de acompañarse de un sistema de impuestos que grave aquellos combustibles que sean precursores de mayor contaminación (gasolina con plomo, diesel, petróleo con alto contenido de azufre).

El control de las emisiones de los tubos de escape de los automotores se basaría en la exigencia de convertidores catalíticos de tres vías para los vehículos automotores con modelos 1998 en adelante. La reglamentación de la Ley 36 de 1996 sobre control de la contaminación ambiental ocasionada por combustibles y plomo, debe establecer en el corto plazo, la exigencia del uso de convertidores catalíticos de tres vías para todos los vehículos importados. Dado que el costo de instalación de convertidores catalíticos en carros viejos es muy oneroso, pues puede superar los B/. 500, el Gobierno debe establecer políticas complementarias a la exigencia del uso de convertidores en automotores usados. La revisión de emisiones de exhosto se efectuaría con mayor frecuencia en la medida en que el modelo del automotor sea más antiguo. Así, modelos recientes (de menos de cuatro años) se revisarían cada tres años. Modelos entre cinco y diez años se revisarían una vez al año. Modelos antiguos de más de diez años se revisarían cada seis meses.

Para incentivar la sustitución de vehículos antiguos por vehículos nuevos, el costo de la revisión se podría fijar con niveles altos ( p.e. promedios de B/. 400 por revisión, dependiendo del tipo de vehículo y su edad). El costo de la inspección estaría fijado en función de las características del vehículo, como el peso, caballos de fuerza, sitio de registro y grado de control de las emisiones.

Para restringir el tránsito de vehículos en la zona central de la ciudad, el Consorcio recomienda el establecimiento de un sistema de permisos de operación vehicular (no transferibles) en función de la localización y la hora del día, o del día en la semana en que se transite. Así, se permitirá el tránsito de automotores que cuenten con matrículas o estampillas para circular durante las horas o días pico. Estas estampillas (en número limitado) se entregarían mediante subastas, garantizando la optimización del beneficio a la sociedad.

La puesta en marcha de esta recomendación sería gradual. En principio el programa se establecería mediante la venta de estampillas que permitan el estacionamiento de automotores en determinadas zonas del centro de la ciudad. Los permisos tendrían tres clases principales. Un permiso A con un costo superior a B/. 100 mensuales permitiría a los automotores que porten la estampilla correspondiente, el establecimiento en cualquier sitio establecido para estacionamiento de vehículos en el centro de la ciudad. Los permisos B y C restringirían el estacionamiento de vehículos a zonas alejadas de aquellas en donde se presenten el mayor número de tranques. Los vehículos que no portasen estampillas se trasladarían mediante grúas a sitios alejados del centro, y su retorno a los dueños tendría costos superiores a B/. 100.

Como una segunda fase en la restricción del transporte hacia el centro de la ciudad, que complemente la exigencia de matrículas y estampillas de restricción, se recomienda el montaje de peajes. El aumento en el costo del transporte automotor particular hacia el centro de la ciudad también se establecería mediante la restricción al tránsito vehícular con el cobro de tarifas y peajes, y la liberación de precios de estacionamiento en centros urbanos. También, para desincentivar el ingreso de vehículos a la Zona Integrada 1, es factible establecer una sobretasa a los estacionamientos de la zona y, simultáneamente, asignar a un concesionario el control de los estacionamientos públicos, cuyos ingresos provengan de los cobros .

Las mejoras al tráfico vehicular y el aumento de la velocidad promedio vehicular mediante vías preferenciales, así como la flexibilización en el horario de entrada y salida de empresas, particularmente las localizadas en el centro de la ciudad, contribuirían a disminuir la demanda de transporte hacia el centro. Estas acciones se complementarían con la regulación del transporte de pasajeros y de carga en general, estableciendo rutas, terminales y paradas de buses con instalaciones adecuadas para prestar el servicio .__arriba

Problema: Contaminación atmosférica industrial

Control: De manera análoga a la propuesta de control de vertimientos de aguas residuales, se recomienda el establecimiento de tasas por contaminación atmosférica. Las tasas se fijarán garantizando que el costo marginal del control sea igual al costo del daño para la sociedad. Debido a la dificultad en estimar el daño social, se sugiere utilizar el valor presente neto de la inversión en capital, la operación y el mantenimiento de los equipos, tratamiento, particularmente filtros electrostáticos y scrubers para determinar con estas cifras los niveles de las tasas por contaminante (p.e. partículas, óxidos de azufre, etc). El nivel de las tasas ha de establecerse para garantizar estándares de calidad ambiental predeterminados, como por ejemplo los sugeridos en la siguiente tabla:

TABLA 15.2-1
Niveles Máximos de Contaminantes Atmosféricos (OMS)

Nota: ppm: partes por millon; mg/m3 : miligramos por metro cúbico.
Fuente: Elaborado por el Consorcio

El establecimiento de un programa de control de emergencias de contaminación cuando se sobrepasen estándares de calidad ambiental, ha de fijarse en el corto plazo. Tal como se recomendó en el informe anterior, se recomienda establecer una serie de objetivos de calidad del aire, basados en los estándares establecidos por la Organización Mundial de la Salud. Los estándares incluirán parámetros sobre sustancias que afectan la salud humana, particularmente el monóxido de carbono, el dióxido de azufre, los óxidos de nitrógeno, el ozono, los hidrocarburos y el plomo.

Una vez se sobrepasen los estándares establecidos, se activaría el plan de contingencia cerrando escuelas y colegios y restringiendo el tránsito de vehículos en las zonas en que se presenten los niveles de contaminantes en concentraciones superiores a los estándares fijados. __arriba

Problema: Contaminación del ruido.

Control: Se recomienda la adopción de estándares internacionales de controles de niveles de ruido, dependiendo de la localización de este, ya sea en zonas residenciales (45 dBA), comerciales (55 dBA), o industriales (65 dBA). También se podrían establecer estándares dependiendo del equipo manufacturado para compresores. El máximo nivel de presión sería de 75 dBA a una distancia de siete metros del equipo.

Problema: Debilidad en los programas de saneamiento básico

Control: Las labores de saneamiento básico deben dirigirse con prioridad a controlar la proliferación de vectores de enfermedades asociadas con bajos niveles de saneamiento, como el dengue hemorrágico, la malaria o la fiebre amarilla. El control de organismos que puedan afectar la morbilidad y mortalidad de los habitantes de la zona metropolitana ha de tener carácter prioritario. Dentro de los organismos a los que se debe prevenir su crecimiento están el aedes aegyptis y el aedes albopictis. Otra serie de enfermedades que pueden generar tasas de morbilidad y mortalidad en la zona se asocian con casos de fiebre amarilla, encefalitis, leishmaniasis, mal de chagas y el dengue hemorrágico.

Los programas de educación ambiental han de contribuir a aumentar la efectividad de los programas de saneamiento básico. Dentro de los programas de educación ambiental se deben incorporar desde campañas para promover el uso de medidas básicas de higiene personal (como la limpieza de las manos) hasta campañas de erradicación de pocetas de agua o acumulaciones de agua en cercanías de zonas con desechos, en los cuales pueden conformarse y crecer comunidades de microorganismos como el aedes aegyptis.__arriba

Problema: Carencia de programas de prevención de riesgos

Control: El programa de prevención de riesgos debidos a desastres y emergencias ha de incorporar varios componentes, que incluyen entre otros los siguientes:

o accidentes viales
o derrames de materiales tóxicos, u otras sustancias peligrosas
o derrames de petróleo
o deslizamientos
o incendios
o sismos
o inundaciones

Para cada uno de los componentes identificados se requiere el diseño de programas de prevención y control de emergencias, Así por ejemplo, la minimización de los accidentes viales se puede lograr, entre otros, mediante acciones de señalización vial, aplicación de normas de tránsito, o establecimiento de puentes peatonales. La prevención y el control de derrames de petróleo o de materiales tóxicos se puede lograr mediante sistemas de registro, detección de fugas, contenedores de seguridad, equipo de contención y recuperación, equipo de almacenamiento y tratamiento de residuos. La prevención y el control de incendios también se puede obtener con el establecimiento y aplicación de códigos de construcción que exijan alarmas de detección de fuego y sistemas de ventilación y de aplicación de químicos o materiales que inhiban los procesos de combustión. En todos los casos,es conveniente contar con programas de entrenamiento e información a la comunidad más vulnerable a los diferentes factores de riesgo.__arriba

Problema: Falta de programas de planificación y gestión ambiental- Estudios de Impacto Ambiental

Control: Mejorar el actual sistema de Estudios de Impactos Ambientales (EIA). Se podrían establecer exigencias sobre procesos de determinación del alcance de los estudios de impacto ambiental, así como diagnósticos ambientales de alternativas. La definición de los términos de referencia de la evaluación de impacto ambiental debería incluir un proceso de planificación participativa. La definición de los impactos relevantes se complementa con la determinación de los términos de referencia del estudio de impacto ambiental, de manera tal que el documento correspondiente al estudio se concentre en el análisis de aquellos impactos importantes.

Otra modificación al actual sistema de evaluación de impacto ambiental corresponde al uso de diagnósticos ambientales de alternativas, los que constituyen documentos que describen las alternativas de diseño y ejecución de proyectos de inversión, e identifican los impactos ambientales relevantes asociados con las diferentes alternativas analizadas, así como la alternativa de no ejecución de los proyectos.

Dichos diagnósticos buscan orientar decisiones informadas sobre proyectos de inversión, e incorporan análisis de los impactos significativos que ilustren a la comunidad sobre las alternativas de diseño o ejecución de proyectos que sean más razonables para el entorno social y natural. Estos diagnósticos pueden sintetizarse en documentos cortos que se divulguen de manera masiva entre los grupos de ciudadanos panameños potencialmente afectados por los proyectos en cuestión. El proceso de divulgación debe responder a las inquietudes y comentarios de la ciudadanía y de las entidades gubernamentales y no gubernamentales.

Una vez se hayan efectuado estos diagnósticos ambientales de alternativas y se haya decidido que es fundamental estudiar con mayor profundidad algún impacto ambiental específico, se puede considerar la ejecución de los estudios respectivos.__arriba

Es importante subrayar que el estudio de impacto ambiental debe ser más la excepción que la regla, pues en la mayoría de los casos el proceso de planificación ambiental de proyectos debería efectuarse mediante el cumplimiento de especificaciones ambientales, o la formulación del diagnóstico ambiental de alternativas. En los casos en que no sea factible manejar los efectos ambientales identificados en el proceso de "screening" o en el diagnóstico ambiental de alternativas, se procedería a la instancia de ejecución del estudio de impacto ambiental.

Estos estudios se dirigirían primordialmente a garantizar decisiones informadas sobre proyectos sectoriales, y se concentrarían en analizar las ventajas y desventajas de cada alternativa de diseño o ejecución del proyecto, incluida la alternativa de no ejecución del mismo. Deben permitirse, además, identificar los impactos ambientales negativos irreversibles o irrecuperables, en caso tal de que el proyecto se ejecute.

Los estudios se enmarcarían en procesos de consulta con la comunidad afectada, la cual debe tener la posibilidad de comentar y recibir respuestas sobre los impactos generados por un proyecto u obra en el área metropolitana.

Estos estudios se requerirían para proyectos de desarrollo metropolitano cuyos efectos sean de carácter regional. Mientras tanto, los diagnósticos ambientales de alternativas se exigirían para proyectos de desarrollo en los cuales no se garantice el manejo de los efectos ambientales con las leyes ambientales vigentes, las normas ambientales provinciales y las especificaciones técnicas ambientales. La definición de los proyectos que requieran estudio de impacto ambiental estaría proporcionada por proyectos con efectos ambientales de índole nacional. Un criterio para definir el carácter nacional de los impactos sería la localización de proyectos en zonas diferentes a las establecidas en el plan de zonificación y uso del suelo. Por ejemplo: sobre parques nacionales, sitios de patrimonio cultural o histórico nacional. __arriba

Otro criterio consistiría en estimar el alcance de los impactos de las acciones propuestas. Así por ejemplo, los proyectos cuyas descargas contaminantes estén por encima de los estándares de calidad ambiental, requerirían estudios de impacto ambiental. El proceso de formulación de los diagnósticos ambientales de alternativas y de los estudios de impacto ambiental debe constituirse en un componente integral del proceso de planificación de los proyectos de inversión. De esa manera, se evitaría la práctica de contratar consultores que ejecutan de manera autónoma el diseño y la planificación del proyecto, mientras otros consultores, en forma independiente, preparan los estudios ambientales para justificar decisiones tomadas. Esto es, se procuraría articular los procesos de incorporación de la dimensión ambiental y los procesos de planificación de proyectos.__arriba

Problema: Carencia y debilidad en programas de gestión ambiental

Control: Dentro de los programas de gestión ambiental propuestas para su diseño y establecimiento se incluyen, entre otros, los programas de:

o eficiencia energética
o eficiencia hídrica
o minimización de producción de residuos
o almacenamiento y tratamiento de materiales peligrosos
o reciclaje de productos

Dentro de los programas de eficiencia energética se incluyen, por ejemplo, la promoción de equipos de iluminación fluorescente que consumen cinco veces menos energía y ofrecen la misma cantidad de lúmenes que los equipos de iluminación incandescente. A nivel industrial, el uso de motores con velocidad variable puede reducir los consumos de energía eléctrica en planta hasta en un 70%. Dentro de los sistemas de eficiencia hídrica se incluyen torres de enfriamiento que recirculen el agua, o en los rellenos sanitarios sistemas de recirculación de lixiviados que utilicen los rellenos como reactores anaeróbicos. A nivel de minimización en la producción de residuos y en el almacenamiento y tratamiento de residuos peligrosos, se incluye la sustitución de transformadores que utilicen bifeniles policromados para refrigeración, por otros que utilicen sistemas de enfriamiento con aire. Con relación al reciclaje de productos, las posibilidades en recolección y uso de papel periódico usado, o envases de vidrio, tienen la posibilidad de aumentar de manera significativa en la zona metropolitana, hasta alcanzar índices como los que se registran en otras zonas de Latinoamérica o Europa, en que se recicla hasta el 90% de los envases de vidrio.__arriba

Problema: Falta de participación ciudadana.

Control: Garantizar el derecho a la información de la ciudadanía y creación de un sistema de información ambiental.
El sistema de información ambiental metropolitano ha de incluir los siguientes componentes: organización de la estructura y base de datos, acceso a fuentes de información y los procedimientos de generación y censo de datos, fuentes existentes de información, mecanismos de generación de información y costos, sistema de recolección y procesamiento de la información, y métodos de publicación y difusión. El sistema de información ambiental metropolitano también debe incorporar indicadores sociales y económicos asociados con el entorno natural, como los relativos a la estratificación social de la población en el área de influencia, indicadores de salud con particular énfasis en las enfermedades derivadas de la contaminación ambiental, indicadores de hábitos y consumos domésticos y, en general, aquellos que permitan monitorear y evaluar el seguimiento y control de las metas de calidad ambiental, reducción de problemas de salud pública, uso racional de los recursos energéticos e hídricos y preservación de ecosistemas naturales sensibles.__arriba

Problema: Falta de áreas verdes urbanas.

Control: Al gobierno municipal le corresponde el mantenimiento de zonas verdes en las diferentes rondas de los ríos que cruzan el área metropolitana. Las servidumbres de los ríos, quebradas y cuerpos de agua superficial ubicados en la zona metropolitana se establecerían en una franja que cubra cien metros a cada lado del nivel máximo para caudal, con retorno esperado de 1 en cada 50 años. El borde de la zona de ronda de ríos se marcaría mediante bicicalles y vías peatonales paralelas al lecho de los diferentes cuerpos de agua (p.e. ríos Curundú, Juan Díaz, etc.). De esta manera, se establecerían zonas de amortiguamiento para evitar la urbanización de las rondas de los ríos y se recuperaría el espacio público para fines recreativos.

Problema: Falta de áreas recreativas.

Control: Para garantizar que en el futuro se establezcan, operen y mantengan las zonas verdes y recreacionales propuestas en el Plan Metropolitano, sería conveniente asignar mediante normas y estándares las responsabilidad de adquisición de parques, plazas y zonas recreativas a los urbanizadores. Para tal efecto, es indispensable formular un código de diseño de zonas verdes y recreativas. En aquellos casos en los cuales los constructores no cuenten con la capacidad de establecer y adecuar las zonas verdes señaladas, se constituirá un fondo con tasas que se cobrarían durante el proceso de tramitación de la licencia o permiso de construcción. Esta tasa de desarrollo puede cubrir los costos asociados con el establecimiento de obras de infraestructura y programas de beneficio comunal (seguridad administrativa, salud ocupacional, bomberos y atención de emergencias, protección civil, área verdes, áreas recreativas, y demás requerimientos de beneficio general a la sociedad).__arriba

El mantenimiento de las áreas recreativas se puede financiar mediante aportes de la comunidad en el área de influencia de las zonas correspondientes. Para garantizar que quienes pagan tengan acceso privilegiado a las áreas recreativas y zonas verdes es conveniente establecer un sistema de registro que permita que los residentes de los nodos propuestos (p.e. Chorrera, Espinar, Tocumen) puedan acceder a los sitios recreativos que han contribuido a financiar con la tasa de desarrollo. En aquellos casos en que habitantes de otros nodos o otras ciudades deseen acceder a los parques y áreas recreativas de alguna zona en particular, tendrían que pagar una tarifa que podrían fijarse de acuerdo con el costo marginal de proyectos similares.

Problema: Falta de áreas protegidas regionales.

Control: Dentro de las áreas que ameritan programas de conservación en el corto plazo, figuran cuatro áreas de manglares y tres de humedales. El humedal más grande está ubicado cerca del hipódromo. Los humedales y manglares ubicados entre Tocumen y el Corredor Sur, en la Bahía de Manzanillo, y en la desembocadura del río Juan Díaz, contribuyen a garantizar condiciones de drenaje y de estabilidad climática que atenúen los impactos ambientales del desarrollo metropolitano.

La propuesta de zonificación de usos del suelo incluye una serie de restricciones de índole ambiental, encaminadas a garantizar la creación y mantenimiento de zonas verdes, parques recreativos y unidades de conservación a nivel regional. Dentro de las acciones de preservación de ecosistemas frágiles, reforestación y zonas de recreación urbanas se incluyen políticas y proyectos que complementan las acciones de control gubernamental en zonificación del uso del suelo mediante el establecimiento de programas de permisos transables de uso del suelo, en que se permite el cambio en densidades de usos de suelos específicos a cambio de la ampliación de las zonas verdes y zonas recreativas en el área de influencia de proyectos específicos.

En esta dirección ya se han establecido una serie de precedentes en la zona metropolitana, con la compensación que negocia el patronato del Parque Metropolitano a raíz de la construcción del Corredor Norte. Para compensar el daño ambiental infligido al Parque Metropolitano, se está negociando el pago por parte del concesionario de varios millones de dólares que se dirigirían a implementar un plan de manejo ambiental encaminado a garantizar tres objetivos: (1) mantener a perpetuidad esta zona verde para la conservación de la biodiversidad y como pulmón de la zona metropolitana (2) promover la investigación científica, y (3) ampliar el área de uso recreacional para los habitantes de la zona metropolitana.

El uso de permisos transables se puede establecer jurídicamente, precisando las características de la zona que se protegerá a perpetuidad, los condiciones de operación y mantenimiento de la misma y la distancia entre la propuesta de desarrollo urbano y la zona de conservación. Así por ejemplo, en una zona residencial de densidad media se podría permitir la localización de una edificación con densidad alta, a cambio del establecimiento y mantenimiento de una zona verde, correspondiente a 15 ó 20 veces el área de construcción de la edificación de alta densidad.

Se recomienda que tanto los humedales localizados dentro del área metropolitana, como una zona correspondiente a por lo menos 100 metros de ronda de río se incorpore al sistema de áreas metropolitanas protegidas. Dentro de este sistema de áreas protegidas metropolitanas se incluirían las zonas señaladas en la propuesta de zonificación de uso del suelo, en las ecosistemas de manglares localizados al sur de Tocumen, en la desembocadura del río Juan Díaz, así como los humedales en la zona de influencia del hipódromo y en las diferentes zonas de inundación.

La administración del sistema de áreas protegidas regionales debería radicarse en la Administración Municipal. Para garantizar que la administración de estas áreas se efectúe de conformidad con las directrices que establezca el INRENARE, sería conveniente establecer mecanismos de coordinación interinstitucional con las entidades gubernamentales correspondientes.__arriba

Problema: Carencia de una Ley General Ambiental

Control: Fortalecimiento organizacional
La debilidad de la política ambiental nacional y la heterogeneidad en la legislación y la política ambiental en la zona metropolitana contribuye a establecer asimetrías en las exigencias de las regulaciones ambientales a nivel regional. La legislación ambiental panameña da prioridad a la conservación de los recursos naturales renovables. La conformación de parques nacionales y su conservación demandan la mayoría de los recursos y la atención de las agencias gubernamentales especializadas. Aspectos como el control de la contaminación del agua o del aire, no reciben el mismo grado de atención en la agenda de acciones gubernamentales, pese a que afectan al 90 % de la población.

Para conseguir estabilidad en las "reglas de juego" de protección ambiental durante el programa de transformación sectorial, así como una asignación equitativa de los recursos, el gobierno nacional, a través de INRENARE, CONAMA y el Ministerio de Salud, está definiendo normas básicas de control ambiental. Se espera que en los próximos años se establezcan políticas de planificación y de gestión ambiental que incluyan diferentes mecanismos de regulación.

Tal como lo propone este Plan, la unidad ejecutora del programa de establecimiento del Plan Estratégico de Desarrollo Metropolitano será el MIVI. Para incorporar la dimensión ambiental en los procesos de desarrollo metropolitano se recomienda en la propuesta de Desarrollo Institucional que el MIVI establezca una unidad ejecutora del programa ambiental, en la cual se incluirá a los profesionales especializados en protección ambiental que actualmente trabajan desde el MIVI en la coordinación y supervisión del Plan Metropolitano.

Autoridades ambientales metropolitanas
El manejo y la protección de la cuenca del río Chagres, particularmente en el corredor que conecta la divisoria de aguas de la cuenca con los parques Soberanía y Camino de Cruces, debe asignarse al INRENARE, en cercana coordinación con la Autoridad del Canal, a la que, tal como se describe en la propuesta de Desarrollo Institucional, le corresponde la administración, mantenimiento, uso y conservación de los recursos hídricos de la cuenca hidrográfica del Canal. INRENARE es la entidad que se ha especializado en la conservación de recursos naturales renovables. La recomendación organizacional que se propone contempla la ampliación, fortalecimiento y especialización de las acciones del INRENARE en áreas de manejo de cuencas hidrográficas, conservación de recursos naturales renovables y promoción del ecoturismo.__arriba

Para garantizar una atención adecuada a la planificación y gestión ambiental urbana, se requiere establecer dentro del MIVI una Unidad Especializada en Regulación Ambiental Metropolitana (UERAM). Las funciones de la UERAM se dirigirían a regular la contaminación hídrica, atmosférica, sonora y visual. La UERAM también debería encargarse de regular el cumplimiento de las normas de zonificación del uso de suelo, incluyendo el liderazgo de un programa de evaluación de impactos ambientales para proyectos urbanos con impactos significativos.

La UERAM se ubicaría organizacionalmente dentro del MIVI como un grupo organizacional pequeño y altamente especializado. Así, el MIVI se especializaría en la regulación ambiental urbana, incluyendo las funciones derivadas del poder de policía en materia de zonificación del uso del suelo, control de la contaminación atmosférica, control del ruido ambiental, control de la contaminación hídrica, calidad de las aguas superficiales y subterráneas, y control del manejo de residuos sólidos y peligrosos. La acción de la UERAM se dirigiría a efectuar dentro del área metropolitana las funciones que se listan a continuación:

1. Control de vertimientos de aguas residuales de barriadas e industrias
2. Coordinación con MINSA y MIPPE en la preparación de programas de recolección y tratamiento de aguas residuales.
3. Control de basureros clandestinos.
4. Control del transporte, tratamiento y disposición de residuos peligrosos
5. Coordinación con el INRENARE de definición de metodologías de evaluación de impacto ambiental de proyectos de desarrollo urbano,
6. Coordinación con INRENARE para la definición de los límites de nuevos parques nacionales, reservas forestales y reservas hidrográficas que se establezcan en el área metropolitana.
7. Identificación de impactos ambientales de propuestas de modificación a la macrozonificación y microzonificación del uso del suelo en el área metropolitana.
8. Coordinación con MINSA en la ejecución del Plan de Acción Nacional sobre Salud Ambiental en el Desarrollo Humano Sostenible (1998-2002).
9. Coordinación con la autoridad metropolitana de tránsito acerca de las acciones de restricción de vehículos automotores al centro de la ciudad.
10. Control de la contaminación atmosférica por fuentes móviles en el área metropolitana.
11. Control de la contaminación por fuentes fijas y por fuentes no puntuales
12. Control de los niveles de ruido.
13. Coordinación con MINSA y la Alcaldía en el control de las acciones de saneamiento básico en la zona metropolitana, así como en la prevención de desastres.
14. Coordinación y ejecución de un programa de participación de la ciudadanía en los procesos de decisión gubernamentales y en los procesos de supervisión y mejora de la calidad ambiental en el área metropolitana.

El grupo de protección ambiental de la UERAM se conformaría con profesionales de diferentes disciplinas, incluyendo economistas ambientales, planificadores urbanos, arquitectos, planificadores ambientales, ingenieros ambientales, ingenieros sanitarios, químicos, especialistas en salud ocupacional y seguridad industrial, biólogo y especialistas en ciencias sociales. __arriba

Los profesionales que conformarían la UERAM han de constituir un grupo selecto de expertos con formación académica sólida y con experiencia en: (1) control de la contaminación hídrica, (2) control de la contaminación atmosférica, (3) prevención de desastres, (4) saneamiento básico, (5) manejo de residuos sólidos peligrosos, (6) arquitectura paisajística, (7) participación comunitaria, (8) zonificación y control del uso del suelo, (9) política ambiental, (10) valoración de daños ambientales, (11) diseño, operación y mantenimiento de áreas verdes y áreas recreativas, (12) administración de áreas protegidas, (13) planificación y gestión ambiental.

El grupo inicial de profesionales que conformarían la UERAM estaría constituido por siete personas: ingeniero ambiental ( especialización en control de contaminación hídrica y residuos sólidos); ingeniero mecánico (especialización en control de contaminación atmosférica); arquitecto planificador (especialización en zonificación del uso del suelo, paisajismo, y prevención de riesgos); sociólogo, antropólogo o trabajador social (especialista en participación ciudadana); ingeniero sanitario (especialista en saneamiento básico); biólogo (especialista en diseño y manejo de áreas protegidas, conservación de recursos naturales, reforestación, operación y mantenimiento de áreas verdes) y un economista ambiental (especialista en política fiscal, control de contaminación, y valoración de daños ambientales).

La financiación de los costos de funcionamiento, equipamiento y fortalecimiento de la UERAM podrían obtenerse con los recursos que se obtengan de las tasas por contaminación del agua y del aire. La dotación de la UERAM ha de incluir equipo especializado de muestreo de aguas residuales, emisiones atmosféricas, residuos tóxicos, etc, así como equipo básico de apoyo logístico y administrativo. El costo del equipamiento de la UERAM asciende a B/. 280,000.00. El costo de funcionamiento de la UERAM ascendería a B/. 72.000 por año, sin incluir el personal que se compartiría con la Unidad de Administración del Plan (ver Volumen IV "Propuesta de Desarrollo Institucional)".__arriba

Fortalecimiento de organizaciones ejecutoras de proyectos de desarrollo metropolitano
En las diferentes entidades gubernamentales responsables de la ejecución de proyectos de desarrollo metropolitano, se recomienda el establecimiento y/o fortalecimiento de unidades ambientales (UA) responsables de incorporar la dimensión ambiental en la planificación y gestión ambiental. Algunas entidades gubernamentales como el IRHE, MINSA y el MOP han establecido unidades ambientales. La ARI cuenta con un Departamento de Gestión Ambiental. Otras entidades gubernamentales requieren institucionalizar la gestión ambiental mediante la conformación de grupos especializados en protección ambiental. La función de las UA se dirigiría a integrar los aspectos ambientales en las acciones de ingeniería, tecnología, administración y operaciones de entidades como los ministerios y las alcaldias de Panamá y Colón.

Los organismos gubernamentales ejecutores, adicionalmente al establecimiento de las UA, deberían formular políticas ambientales, establecer especificaciones técnicas sobre la materia, definir procedimientos de participación ciudadana y planes de seguimiento y monitoreo ambiental.

Dentro de las entidades gubernamentales en la cuales se recomienda establecer UA como parte del proceso de montaje del Plan de Desarrollo Metropolitano se incluyen, entre otros, el Ministerio de Gobierno y Justicia y el Ministerio de Comercio e Industrias.

Las UA han de conformarse con especialistas en planificación e ingeniería ambiental que cuenten con experiencia en los respectivos sectores de la actividad económica. Al nivel de las empresas que presten servicios públicos como agua, alcantarillado, electricidad, etc., también se requiere incentivar el montaje de programas de planificación y gestión ambiental.

Concesionarios de prestación de servicios públicos
La actual política gubernamental se dirige a garantizar la apertura de la economía nacional para participar en los procesos de globalización de los mercados. El gobierno de la República de Panamá ejecuta un programa de incorporación del sector privado a la prestación de los servicios públicos municipales, así como para el desarrollo de obras de infraestructura vial y energética. Para garantizar la incorporación de la dimensión ambiental en esta gestión se propone un programa de fortalecimiento organizacional, basado en el uso de sistemas de gerencia ambiental. Este programa de fortalecimiento organizacional podría dirigirse a establecer sistemas integrales de gestión ambiental a través del montaje de la Norma ISO 14000.

En industrias de manufactura se emplea la Norma ISO 14000 para el montaje de sistemas de gerencia ambiental. Mediante adaptaciones a esta norma, se puede establecer un sistema de gestión ambiental en las empresas de prestación de servicios públicos y en la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte e infraestructura energética. Este sistema promueve el mejoramiento continuo de la calidad. El montaje de sistemas de gerencia ambiental (SGA) en las empresas que prestan el servicio podría establecerse mediante un programa que seleccione algunas empresas gubernamentales, como el IRHE, el MOP o el IDAAN. Una vez se establezcan los SGA conforme a adaptaciones de la Norma ISO 14000, se podría iniciar un proceso de extrapolación de experiencias exitosas a otras organizaciones.

Para establecer incentivos en las concesionarias se puede establecer un premio anual a la calidad ambiental. El resultado de las evaluaciones se podría publicar indicando las tres empresas concesionarias o ejecutoras de proyectos en el área metropolitana que demuestren excelencia en la calidad de servicio y gestión ambiental, así como las tres empresas con menores indicadores de eficiencia.

La Norma ISO 14000 dirige sus esfuerzos a lograr la calidad total de las empresas y sus contextos institucionales para minimizar riesgos y evitar los impactos ambientales degradantes. El SGA se establece mediante una serie de etapas. La primera es un "análisis GAP" ,en donde se establece el nivel inicial de prestación del servicio y se define el escenario esperado una vez se establezca el SGA. Posteriormente, para alcanzar objetivos precisos, se definen políticas y estrategias administrativas y ambientales. El montaje de las políticas requiere definir una serie de componentes:

o Estructura organizacional y responsabilidad administrativa
o Programa de entrenamiento y responsabilidad
o Sistema de comunicación y divulgación
o Programa de control operativo
o Plan de contingencia de control y respuestas ante emergencias
o Programa de monitoreo y medición
o Sistema de registro y seguimiento gerencial y
o Auditoría del Sistema de Gestión Ambiental.

De estos componentes, el sistema de auditoría ambiental es uno de los más relevantes. Está dirigido al cumplimiento efectivo de los procedimientos y de la reglamentación ambiental, así como a la contabilidad de las inversiones requeridas para mitigar el efecto ambiental de los proyectos de desarrollo metropolitano. Las auditorías ambientales se han desarrollado como componentes de la gestión integral de prevención y minimización de impactos ambientales. El concepto dentro del cual se inscribe esta gestión integral se relaciona con la administración de la calidad total, estructurada sobre los principios de un sistema de gerencia de la calidad total. Su principal objetivo es controlar las pérdidas, prevenir las alteraciones al entorno natural, prevenir la contaminación en la fuente y promover el uso eficiente de recursos.

El montaje y establecimiento del programa de gerencia ambiental en las empresas que prestan servicios públicos en el área metropolitana podría estar administrado por la UERAM, en coordinación con representantes del Ministerio de Consorcio e Industrias y de la Cámara de Comercio y los gremios de la producción industrial.__arriba

El establecimiento del programa de gerencia ambiental se puede complementar con un programa de difusión de información sobre las cargas contaminantes que generan las empresas públicas y privadas de la zona metropolitana. La difusión de la información respectiva se efectuaría de manera periódica en los diferentes diarios de la zona metropolitana. En esos diarios se publicaría la lista de los 3000 primeros contaminadores con demanda química de oxígeno (DQO), metales pesados como cadmio, cromo, mercurio, plomo, etc., materiales tóxicos como fenoles, bifeniles policlorados (PCB), dicloroetileno, etc., patógenos, residuos combustibles, inflamables, corrosivos y reactivos y, por último, los sólidos suspendidos. La publicación de esta lista permitiría a las empresas comparar la cantidad de contaminantes que están descargando, en relación a la de sus competidores y en relación a su historia de producción.

Programa de Inversión
La inversión para efectuar el componente ambiental del plan de desarrollo consta de tres rubros: (1) inversión en fortalecimiento de la capacidad reguladora gubernamental, (2) inversión en proyectos de conservación de recursos naturales y en obras públicas de saneamiento ambiental, y (3) inversión privada en cumplimiento de las regulaciones gubernamentales. La inversión en fortalecimiento de la capacidad reguladora incluye los costos asociados con la preparación y con el control y vigilancia en la aplicación de las normas ambientales, así como con el monitoreo y seguimiento de la calidad ambiental. La inversión gubernamental en conservación de recursos naturales y en obras de saneamiento incluye los costos asociados al establecimiento del sistema metropolitano de unidades de conservación y a la ejecución de obras de saneamiento, como plantas de tratamiento de aguas residuales o rellenos sanitarios. La inversión privada en cumplimiento de regulaciones gubernamentales incluye los costos de instalación, operación y mantenimiento de sistemas de control de la contaminación y de manejo y tratamiento de residuos. __arriba

Inversión en fortalecimiento de la capacidad reguladora gubernamental
Investigaciones recientes en planificación ambiental han encontrado que la aplicación y vigilancia del cumplimiento de las regulaciones ambientales depende en un gran porcentaje del diseño de las políticas y las regulaciones. Por esta razón, es altamente recomendable asignar recursos especializados al diseño de las normas ambientales.

El marco institucional propuesto enfatiza el rol gubernamental en la regulación y el papel del sector privado en el desarrollo industrial y comercial, y en la provisión de infraestructura y servicios públicos. Esta propuesta se basa en las directrices nacionales de política gubernamental que promueven la descentralización y la incorporación del sector privado en el desarrollo metropolitano. La definición a nivel nacional de una política debe efectuarse mediante la concertación entre las autoridades gubernamentales de las órdenes nacionales, provinciales y municipales con las empresas prestadoras de los servicios y con la ciudadanía. La preparación de la propuesta de una política nacional ambiental requiere el trabajo conjunto del MIVI, la alcaldía de Panamá, el INRENARE y las diferentes entidades públicas y privadas involucradas en el desarrollo de la región metropolitana

Con base en el diagnóstico que se presentó en los documentos anteriores, el orden de prioridades en protección ambiental en la regulación ambiental puede dirigirse a siete programas principales: (1) control de la contaminación hídrica, (2) control de la contaminación atmosférica, (3) planificación ambiental y prevención de riesgos, (4) saneamiento básico, (5) reforestación y zonas recreacionales, (6) conservación de recursos naturales, (7) desarrollo turístico en zonas naturales. __arriba

La inversión en fortalecimiento de la capacidad institucional de las autoridades ambientales con jurisdicción en la zona metropolitana, incluye la conformación de la UERAM, en el MIVI, y el fortalecimiento del INRENARE, particularmente en lo que respecta al programa de manejo de la cuenca del río Chagres, y la conformación de UA en las organizaciones gubernamentales comprometidas con el desarrollo metropolitano.

Inversión en proyectos de conservación de recursos naturales y en obras públicas de saneamiento ambiental.
Las inversiones en proyectos de conservación de recursos naturales y en obras públicas de saneamiento ambiental se pueden dividir en cuatro categorías principales: áreas recreativas y zonas verdes, unidades de conservación, proyectos públicos de prevención de riesgos y saneamiento básico y obras comunales de control de la contaminación.
Dentro de las acciones de establecimiento de áreas recreativas y de zonas verdes, se requiere inversión pública complementada por la inversión de los particulares que participen en el programa de permisos mercadeables de zonificación. Las zonas verdes en las rondas de los ríos podrían ser adquiridas por el Estado, siempre y cuando su precio corresponda al valor presente neto de los egresos y ingresos que se puedan generar en la zonas. A raíz de la dedicación de estas zonas en el Plan de Uso del Suelo para recreación y protección, su valor comercial debe situarse en renglones que estén significativamente por debajo de los valores comerciales de las zonas circunvecinas.__arriba

El sistema metropolitano de conservación puede incluir diferentes categorías de unidades de conservación, desde reservas científicas, parques nacionales de conservación estricta de recursos naturales, parques nacionales en que se permita el turismo masivo, y otras unidades de conservación de acceso público sin restricción. El corredor propuesto entre la línea divisoria de la cuenca del río Chagres y los parques Soberanía y Camino de Cruces, estaría incluido en las categoría de protección estricta de recursos naturales, mientras que en los otros parques se permitiría el flujo de turismo nacional e internacional.
Dentro de los proyectos de prevención de riesgos se incluirían los diferentes estudios de preparación de planes de control de contingencias, asociados con desastres naturales o con emergencias de índole ambiental. Dentro de los programas que se establecerían en esta categoría se incluirían los relacionados con la reubicación de viviendas en zonas propensas a deslizamientos o inundaciones, así como los programas de manejo de materiales peligrosos (tóxicos, radioactivos, inflamable, explosivos, corrosivos, reactivos y patógenos).

Los programas de saneamiento básico incluyen desde el control de plagas, la desecación de sitios de reproducción de mosquitos y vectores, instalación de sistemas de drenaje, hasta sistemas de manejo de basuras y aguas residuales. Conforme a las políticas que está implementando el Gobierno Nacional, la mayoría de servicios públicos se pasarán a manos de concesionarios del sector privado. En esta dirección, la financiación de los programas correspondientes a la prevención de riesgos y al saneamiento básico serán financiados en sus totalidad por los beneficiarios de dichas acciones, sin necesidad de subsidios cruzados.

Inversión privada en cumplimiento de las regulaciones gubernamentales.
La asignación de recursos del sector privado para protección ambiental corresponde tanto a la existencia de regulaciones como a la aplicación y vigilancia del cumplimiento de las mismas. El montaje de instrumentos de comando y control, de procedimientos administrativos, de instrumentos jurídicos e incentivos económicos debe promover el establecimiento de un mercado de bienes y servicios ambientales, dentro del cual el mayor inversionista es el sector privado, que debe cumplir con las normas establecidas.
Los programas de cumplimiento de las normas deben llevar a que en las barriadas e industrias se establezcan plantas de tratamiento de aguas residuales y sistemas de control de la contaminación atmosférica. Para una carga orgánica como la que vierte la ciudad de Panamá, se estima que el costo de agregado de inversión en un sistema de tratamiento de aguas residuales se encuentra entre B/. 500 y B/. 800 millones.

El control de las emisiones atmosféricas varía dependiendo de la clase de contaminantes emitidos. Para la instalación de filtros electrostáticos o filtros de manga, el costo promedio varía entre B/. 2 y B/. 7 millones de balboas. De manera análoga, el manejo y tratamiento de residuos peligrosos como los bifeniles policlorados o los fenoles puede oscilar entre B/.300 y B/.700 por galón. Este costo está asociado al tratamiento en plantas químicas de alta tecnología que no se han instalado en el territorio nacional; por lo tanto, el costo correspondiente debe aumentarse al incluir costos de transporte a sitios en donde se pueda efectuar el tratamiento correspondiente. Los programas de eficiencia hídrica, eficiencia energética y, en general, de instalación de sistemas de producción limpia, contribuyen a mejorar la capacidad competitiva de las industrias nacionales y así, más que costos en acciones de control de contaminación, las inversiones que efectúen las empresas corresponden a inversiones en reconversión industrial, que deberían mejorar la rentabilidad de las mismas en el mediano y largo plazo.

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano 22 de diciembre de 1997"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico" Ministerio de Vivienda - República de Panamá