15.2 Instrumentos de Control

Las actuales normas de uso del suelo que controla el desarrollo en las áreas metropolitanas son, en esencia, instrumentos estatuarios que simplemente confirman usos existentes o que reflejan tendencias históricas. Por este motivo, dichas normas no constituyen un verdadero instrumento para mejorar la calidad de la vida urbana, ni están concebidas como un medio para implementar políticas de desarrollo con las cuales alcanzar metas específicas. Las normas de zonificación vigentes - el más importante de estos instrumentos- son complejas de manejar, de propósito oscuro para el público y, puesto que no ha habido hasta ahora planes a largo plazo para las áreas metropolitanas, no contribuyen a impulsar metas de mejoramiento de largo alcance.

Con la finalidad de dotar al MIVI de herramientas más efectivas para promover, administrar y controlar el futuro desarrollo en un contexto de metas a largo plazo, se proponen una serie de nuevas técnicas de regulación de uso del suelo.

En primer lugar está la propuesta de establecer límites dentro de las cuales se puedan manejar eficazmente las estructuras administrativas, las inversiones del sector público y del sector privado y la distribución y el control del uso de la tierra. Para este efecto, el área localizada dentro de los límites propuesto se designa como el "Área Metropolitana", la cual se dedica, fundamentalmente a la consecución del uso más eficiente de la tierra por parte del desarrollo y el crecimiento urbano a lo largo de la vigencia del Plan Metropolitano. A la vez, se definen tres subregiones dentro del ámbito del área metropolitana propuesta: (a) la subregión Pacífica, (b) la subregión Atlántica y (c) la Cuenca del Canal de Panamá, área esta en donde se proponen severas restricciones al desarrollo.

El segundo instrumento propuesto consiste en un sistema de desagregación de la áreas urbanas en "sectores" de planificación más manejables. Esta sectorización de la ciudad en áreas con características urbanas especiales permite un análisis más eficiente de los problemas y las oportunidades locales, y una mejor acogida, por parte de la autoridad planificadora, de las inquietudes y aspiraciones comunes de grupos de residentes dentro de cada sector. En el área de Panamá Este se han designado dieciocho sectores; en Panamá Oeste, seis, y tres en el área del Atlántico. Dentro de estos sectores se han delimitado varios subsectores, para enfocar con mayor detalle características estructurales y funcionales particulares.

Asimismo, se identificaron "áreas especiales" para incluir zonas de valor histórico; el litoral de los océanos Pacíficos y Atlántico, los lagos y el Canal (esta franja costera es de importancia crítica para la imagen, las funciones y la calidad de vida de las áreas metropolitanas); aquellas áreas designadas en el Plan como centros (nodos) generadores de empleo, que son fundamentales para lograr la descentralización de las ciudades y mejorar tanto el acceso a la oportunidades de trabajo, como, la calidad general de vida, los parques y los espacios abiertos, las áreas de funciones especializadas y las áreas de valor arquitectónico especial.

La tercera categoría de controles propuestos es un sistema de macrozonificación intrasectorial. Dicho sistema identifica usos de suelo apropiados en escala de área, en vez de hacerlo para lotes individuales, y refleja las políticas de las cuales se derivan las metas y los objetivos del Plan. La finalidad de este instrumento de control del uso del suelo es la de suministrar a la autoridad planificadora una orientación y un contexto a la hora de tomar decisiones con respecto al futuro uso de parcelas individuales de terreno, de modo que, cuando se dé el desarrollo dentro de las zonas designadas, se facilite el alcance de la política establecida.

La cuarta categoría de controles, que son de importancia vital para el MIVI (si bien su implementación se encuentra fuera de la jurisdicción de esta institución,) pretende la conservación de los recursos naturales y al mejoramiento de la calidad del ambiente urbano físico, así como de la calidad de vida para todo los habitantes de las ciudades. Estos controles ambientales incluyen la formulación y aplicación de normas de comando y control y acciones basadas en inversiones gubernamentales, normas de regulación directa, procedimientos administrativos, acciones de mediación, incentivos económicos e instrumentos jurídicos para el control de la contaminación hídrica y el manejo de residuos sólidos, contaminación atmosférica, saneamiento básico, prevención de riesgos, planificación y gestión ambiental, reforestación y la conservación de los recursos naturales.

La quinta categoría de controles está dirigida específicamente a restringir el desarrollo urbano dentro de la cuenca del Canal de Panamá.

Con el fin de garantizar la sustentabilidad de esta cuenca, es necesario establecer corredores biológicos que unan el Parque Nacional de Chagres y el Parque Nacional Soberanía, para incorporarlos dentro del sistema nacional de parques nacionales y áreas protegidas. _arriba

15.2.1 Determinación de los Límites de las Áreas Metropolitanas (Ver Mapa 15.1).

15.2.1.1 Área de estudio y áreas metropolitanas

Desde el inicio del proyecto de preparación del Plan de Desarrollo Urbano para las áreas metropolitanas de Panamá y Colón se ha estado mencionando el concepto de área de estudio en forma paralela al concepto de área metropolitana. En efecto, en el Informe Final sobre el Diagnóstico Estratégico, se dice textualmente que "el área de estudio comprende más que simplemente las Áreas Metropolitanas".

Quedó establecido igualmente que una de las finalidades específicas del Plan consiste en establecer los confines de las áreas que deberán quedar bajo su jurisdicción, siendo esto un resultado del proceso de elaboración del Plan Debe estar claro, entonces, que los límites del área bajo estudio no necesariamente constituyen los límites de las áreas metropolitanas de Panamá y Colón, y, por lo tanto, tampoco constituyen los límites para la "aplicación" del Plan. De hecho, es conveniente recordar que las áreas bajo estudio fueron tentativamente definidas por el propio Ministerio de Vivienda "comprendiendo la mayor parte del Área Metropolitana de Panamá, más algunas partes de los distritos de Chepo y Capira, y la mayor parte del Área Metropolitana de Colón" . Aquí se dejó explícitamente anotada la diferencia evidente entre ambas delimitaciones; es decir, el área de estudio no es el área metropolitana de Panamá y Colón.

1. Propósito

La razón fundamental para establecer o determinar los límites de las áreas metropolitanas de Panamá y Colón es la de fijar el alcance territorial de aplicación de las disposiciones del Plan de Desarrollo Urbano. En otros términos, es indispensable determinar los límites para la jurisdicción del Plan. Si consideramos que el Plan tiene distintos componentes, entre los cuales destacan el territorial (usos del suelo), el institucional (organización administrativa) y el de inversiones, entonces resulta comprensible que el ámbito de jurisdicción del Plan sea el ámbito sobre el cual se aplicarán las disposiciones sobre control del ordenamiento territorial, las prioridades de inversión en servicios públicos y las redes de infraestructura, los incentivos y la promoción del desarrollo urbano, y sobre el cual tendrá competencia legal y administrativa la entidad que se haga cargo del mismo. Este ámbito es el que se denomina como área metropolitana .

Lo anteriormente planteado no puede interpretarse de manera alguna como que las áreas territoriales excluidas de la jurisdicción del Plan quedarán bajo un régimen de crecimiento y desarrollo anárquico. Estas áreas, ya sea que hayan o no formado parte del área del estudio, deberán tener algún tipo de instrumento de planificación, al igual que lo tienen, o lo tendrán, las áreas del resto del territorio nacional, y estos instrumentos de planificación tendrán, un concepto y un enfoque apropiado a las características de las mismas, y no necesariamente a las características de un área metropolitana o de alguno de sus sectores o áreas territoriales internas.

En este sentido, para determinar los límites de las áreas metropolitanas hay que plantear dos interrogantes físicas: a) ¿Debe considerarse el área de estudio como el área de aplicación de las disposiciones del Plan b) ¿Cuál es el ámbito o delimitación territorial del fenómeno urbanístico conocido como Área Metropolitana de Panamá o de Colón?

El formato para sustentar una respuesta a estas interrogantes consta de dos componentes: el primero, indicación de la cobertura territorial del área metropolitana a través de la identificación de las circunscripciones político-administrativas que la integrarían, y el segundo, la sustentación de tal cobertura. Una descripción de los límites geográficos de cada área metropolitana se incluye como anexo del capítulo. Antes de entrar en esta materia, es conveniente repasar algunos conceptos fundamentales._arriba

2. Concepto de Área Metropolitana

Es conocido que el término área metropolitana ha surgido para hacer referencia a un fenómeno urbanístico que trasciende en magnitud y complejidad a aquel otro hasta hoy conocido como ciudad. Algunos autores identifican dos procesos intrínsecos al proceso de gran crecimiento urbano que caracteriza a las actuales ciudades: por un lado hay una gran concentración de actividades en el centro de la ciudad tradicional y, por otro, hay una dispersión de la mancha urbana periférica que transforma el espacio rural próximo en uno de tipo urbanizado o semiurbanizado, alcanzando a aquellos núcleos urbanos existentes y algo distantes de la ciudad principal. Se establece un intercambio de vivienda y trabajo entre la ciudad importante y los núcleos menores, produciéndose un conjunto superior de funcionamiento complejo e interdependiente: "Ya no se trata de varios núcleos urbanos independientes, ni de uno solo amplificado. Es una nueva forma de asentamiento humano, al que se denomina área metropolitana"( ).

El área metropolitana, como concepto general, "es el de una unidad integrada económica y socialmente con un núcleo reconocido de gran volumen de población" . No obstante, además de la consideración del fenómeno urbano como tal, es indispensable incorporar el aspecto administrativo, toda vez que el proceso de crecimiento y desarrollo de las ciudades ocurre con intervención directa del Estado, ya sea a través del Gobierno Central o del Gobierno Municipal. En este sentido, el área metropolitana es el resultado de la extensión del predominio de la unidad político-administrativo de la ciudad central sobre los municipios vecinos, con los cuales llega a establecer una relación muy estrecha, la que en muchos casos no es reconocida explícitamente, por aquello de la autonomía municipal.

3. El Corredor Transístmico

Al analizarse el problema de la formación de las áreas metropolitanas de Panamá y Colón, en el marco de los conceptos enunciados anteriormente, resulta indispensable la consideración de la existencia de la Cuenca del Canal de Panamá, como un factor determinante, de primer orden, en la delimitación de las mismas. En efecto, de no existir esta circunscripción natural, no quedaría duda alguna de que una gran parte de la mancha urbana (o suburbana) que se extiende al sur de Sabanitas (en Colón) y al norte de Las Cumbres (en Panamá) entrarían a constituirse como parte de sendas áreas metropolitanas. Tanto en Panamá como en Colón, por razones de la presión demográfica y territorial, del continuum espacial y de la articulación funcional , el tramo conocido como "Corredor Transístmico" constituye parte de las respectivas áreas metropolitanas de ambas ciudades. Sin embargo, al momento de hacer una recomendación sobre incluir o excluir el corredor Transístmico (entendiendo como tal el conjunto de asentamientos localizados a lo largo de la carretera Transístmica, dentro de los límites naturales de la cuenca del Canal) en el contexto de las áreas metropolitanas, se han tomado en cuenta dos factores: las implicaciones e impacto que pueden surgir si se otorga una connotación de área metropolitana a una zona geográfica tan sensible como lo es la Cuenca, y los conflictos y confusiones que pueden surgir en la administración de este espacio.

Con relación al primer factor, la argumentación se reduce a una cuestión de definición de políticas de intervención. La connotación de área metropolitana conduce a la formulación de políticas que se caracterizan por alentar el desarrollo urbano, aunque este sea dentro de un límite territorial claramente definido. No obstante, las políticas que se requieren para una zona como esta, dadas sus características y sensibilidades, son diametralmente opuestas. En otras palabras, hacer "oficial" el carácter metropolitano de una área que no lo debe ser, podría conducir a situaciones contrarias a las que se desean para la misma: el tipo de intervenciones planificadas para el Corredor Transístmico debería ser uno distinto del que puede lograrse a partir de un Plan de Desarrollo urbano, no sólo en cuanto a programas y proyectos, sino en cuanto a controles de crecimiento.

Con respecto al segundo factor, el asunto tiene que ver con posibles traslapes de facultades y atribuciones en materia de administración del control de las actividades dentro de la Cuenca. La Ley de la Autoridad del Canal ya le confiere a esta entidad tales atribuciones, y no se cree conveniente introducir nuevas disposiciones que originen ambigüedades entre este organismo y el nuevo organismo rector del desarrollo urbano metropolitano que se está recomendando con este Plan.

En síntesis: se reconoce que el llamado Corredor Transístmico constituye parte funcional, demográfica y espacial de las áreas metropolitanas, pero por tener la particularidad de estar dentro de una área ecológicamente sensible como la cuenca del Canal, debe ser considerado de manera muy especial, en el marco de un conjunto de políticas de desarrollo apropiadas para esta área natural y bajo un sistema de controles y disposiciones administrado por un organismo especializado y con disponibilidad de recursos, como lo es la Autoridad del Canal.

En consecuencia, se propone designar el Corredor Transístmico como un Área Especial de Preocupación Crítica (ver Mapa 15.1) . Tal designación implica que toda consideración sobre el manejo y administración de esta región tendrá como fin exclusivamente el reparo, protección y conservación de los recursos que afectan la calidad y cantidad de las aguas que nutren las operaciones del Canal de Panamá. _arriba

4. Área Metropolitana de Panamá (AMP)

El AMP quedará constituida en términos generales como la extensión urbana que cubre desde Capira, al oeste, hasta Pacora, en el este, y por el norte (en la sección central) hasta Las Cumbres.

Tradicionalmente el AMP ha cubierto 4 distritos: La Chorrera, Arraiján, Panamá y San Miguelito (excluyéndose los corregimientos cuyo territorio se ubica dentro de la cuenca del Canal). Esta "descripción general" sigue siendo válida, en principio, aunque con los ajustes que se sustentan a continuación.

En el sector oeste del AMP se incluye parte del distrito de Capira: los corregimientos de Capira, Villa Carmen y Villa Rosario; los corregimientos del distrito de La Chorrera que constituyen el ámbito político-administrativo del área urbana y suburbana de "la ciudad de La Chorrera": Feuillet, Playa Leona, Guadalupe, El Coco, Puerto Caimito, Barrio Balboa y Barrio Colón; y los corregimientos que, en la misma forma, constituyen el ámbito político-administrativo de las localidades urbanas y áreas suburbanas del conjunto urbano del distrito de Arraiján: Juan D. Arosemena, Vista Alegre, Arraiján y Veracruz.

Esta "definición" de ámbitos político-administrativos para el AMP hacia el oeste tiene dos "ajustes" implícitos, en relación con la delimitación tradicional y en relación con los límites del área de estudio: por un lado, el AMP se extendería hacia Capira, y por el otro lado, se reduciría, por el noroeste, excluyendo corregimientos ubicados entre la Cuenca y la zona urbana existente y / o proyectada en el Plan.

Se incluyen tres corregimientos del distrito de Capira, cuyos asentamientos más importantes se localizan a lo largo de la carretera Panamericana, previendo el impacto que pueda ocasionar el nodo urbano propuesto en Loma Brígida (corregimiento de Guadalupe, hacia el extremo oeste de La Chorrera) y el impacto que pueda recibirse por el desarrollo turístico proyectado por el Gobierno en la zona costera entre Chame y Farallón (situación que queda fuera del alcance de este estudio) Este impacto puede traducirse en una acentuación del carácter urbano de los asentamientos ubicados en la carretera Panamericana (Capira, Villa Carmen, Villa Rosario), el cual, según este Plan debe quedar circunscrito dentro de los límites establecidos para el crecimiento urbano en este sector. Este factor prevalece entonces sobre el criterio de secuencia territorial, ya que no existe actualmente una continuidad territorial entre La Chorrera y Capira, y tampoco es política del Plan incentivar esta posible conurbación lineal, sino, por el contrario, desalentarla y restringirla a las zonas actualmente desarrolladas.

La "reducción" del límite noroeste, más hacia el sur de la delimitación natural de la cuenca del Canal, obedece al carácter eminentemente rural de los corregimientos comprendidos en esta franja; (Santa Rita, Obaldía; Los Díaz, Hurtado, Herrera y El Arado, en La Chorrera; y Nuevo Emperador, en Arraiján); a la poca, o casi nula, dinámica poblacional y territorial de los poblados más importantes allí ubicados (Las Zangüegas, Monte Viejo, Río Congo, Loma Alta, El Lirio, Nuevo Emperador), y a las insignificantes magnitudes de las proyecciones de demanda de suelo urbano contempladas en el Plan. Al año 2020 se plantea una población de 12,000 habitantes para estos 7 corregimientos, lo cual representa menos del 2% de la población considerada aquí para el sector oeste (lado izquierdo del cauce del Canal) del AMP.

En la sección central, es decir, en el corregimiento de Ancón, el AMP llega hasta el límite sur de la Cuenca del Canal. En esta sección se incluye parte del corregimiento de Las Cumbres y el corregimiento de Tocumen. Se excluye el corregimiento de Chilibre por las razones, argumentos y criterios anotados en el ítem sobre el Corredor Transístmico.

En la sección nororiental, el AMP llegaría hasta el corregimiento de Pacora en su límite este, pero hacia el sureste se interrumpiría en el cauce del río Pacora. Se excluye del área metropolitana el corregimiento de San Martín, la parte oriental del corregimiento de Pacora y el distrito de Chepo por ser, en su conjunto, una subregión eminentemente rural con tan sólo un centro urbano importante: Chepo. Al año 2020, el Plan establece una población de 24,400 habitantes para esta subregión, que representa el 1% del crecimiento poblacional total establecido para la sección este del AMP (lado derecho del cauce del Canal). La distancia de Chepo, en el límite este del AMP y con poco menos de 6000 habitantes, es de más de 20 kms., y en este trayecto, a lo largo de la carretera Panamericana, sólo hay cerca de seis poblados pequeños (Naranjal, Espavé, Unión de Azuero, Chichibré, Superación Campesina y Unión Tableña), los que en conjunto no alcanzan los 1,000 habitantes._arriba

6) Área Metropolitana de Colón

En el caso de Colón, los límites de su área metropolitana coinciden, en principio, con aquellos que se han estado utilizando tradicionalmente. Hacia el oeste, el límite llegaría hasta las esclusas de Gatún y la ribera oriental de la Bahía de Limón, incluyendo una parte del corregimiento de Cristóbal; hacia el norte, se incluyen los corregimientos de la Isla Manzanillo, Barrio Norte y Barrio Sur, y otra parte del corregimiento de Cristóbal; hacia el este se incluyen los corregimientos de Sabanitas, Cativá y una parte de Puerto Pilón; y hacia el sur, el AMC llega hasta el borde norte de la Cuenca del Canal, muy cerca de las riberas del Lago Gatún. Se excluye una porción grande del corregimiento de Puerto Pilón y las zonas mayormente pobladas de los corregimientos de Nueva Providencia y Limón. Como ya se ha explicado, estas zonas en realidad forman parte del área metropolitana, considerando factores como continuum territorial, articulación funcional y dinámica poblacional y territorial; sin embargo, se recomienda otorgarles un status de área especial ecológicamente sensible, considerando que están dentro de la Cuenca del Canal.

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano 22 de diciembre de 1997"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico" Ministerio de Vivienda - República de Panamá