15.2.2/15.2.3 Sectorización y macrozonificación
Concepto y criterios de sectorización

El propósito de desagregar una vasta área metropolitana en sectores geográficos bien definidos es el de facilitar los procesos de planificación y manejo del crecimiento. La sectorización permite a los planificadores familiarizarse con los problemas y las oportunidades de áreas reconocibles y homogéneas. Esto, a su vez, permite una mayor efectividad en el monitoreo y la evaluación del cambio, y en la preparación de planes y políticas más pertinentes. Los sectores designados, que pueden delimitarse usando los factores enumerados a continuación, pueden entonces someterse a acciones específicas y apropiadas dentro del contexto de las áreas metropolitanas como un todo.

El área y enfoque reducidos también tienden a facilitar el potencial de participación pública local en el proceso de cambio planificado.

Los sectores pueden ser definidos como áreas con homogeneidad espacial en términos de características físicas, socio-culturales o funcionales, y están delimitados ya sea por factores naturales o artificiales. Tales factores pueden ser, por ejemplo:

o red vial primaria
o elementos topográficos
o elementos geomórficos
o arroyos, cuerpos de agua
o bosques o espacios abiertos
o áreas de alta sensibilidad ambiental
o aeropuertos, puertos o sus límites logísticos/funcionales
o vecindades o barrios con características sociales cohesivas y homogéneas
o áreas o zonas con características funcionales integradas
o áreas de valor arquitectónico, histórico o paisajístico
o áreas de uso limitado por razones de interés de seguridad nacional, seguridad personal o características potencialmente peligrosas o nefastas para la calidad de vida urbana, o que requiera reglamentos o control fuerte estrictamente aplicado.
Concepto y taxonomía de zonificación de usos del suelo

En esta sección del documento se hace una descripción del significado que se le atribuye a la zonificación de usos del suelo, como una herramienta técnica de control en la ejecución del Plan de Desarrollo Urbano en lo que concierne a sus disposiciones de ordenación del territorio. También se explican, a grandes rasgos, los criterios generales que sustentan la zonificación en sí misma, así como las distintas categorías de zonas de usos del suelo que se emplean en el Plan. Como se verá a través del texto, este concepto no coincide con el sistema de zonificación que actualmente mantiene vigente el Ministerio de Vivienda para la mayoría de las localidades urbanas del área de estudio, el cual tiene que ver con la aplicación de normas de emplazamiento de edificaciones o regulaciones para el desarrollo de un predio urbano.
Concepto de zonificación:

Se entiende que la zonificación de usos del suelo que se plantea en este Plan consiste en determinar el conjunto de zonas en que se divide un sector de la ciudad, atendiendo a la intención de que en cada una de ellas se desarrollen determinados tipos de actividades o usos del suelo, concordantes con el grupo de políticas urbanas previamente enunciado para cada sector urbano. Los factores o criterios que se consideran para producir la zonificación, en sentido general, se explican seguidamente ( ):

Una zona se delimita a partir de un conjunto de parcelas continuas, edificadas o no, para las cuales se plantea el desarrollo de cierto tipo de actividades armónicamente compatibles entre sí. Resulta, entonces, que el criterio para delimitar cada zona no es de orden de magnitud territorial o tamaño (superficie), sino uno de tipo funcional-urbanístico. Se entiende, por tanto, que no es posible marcar parcelas o lotes individuales como si fuesen zonas. No obstante, es indispensable considerar la "excepción de la regla": cuando en el mapa de la zonificación de usos del suelo aparezcan marcadas algunas parcelas grandes con usos del suelo diferenciados de la zona dentro de la cual están ubicadas, sería incorrecto considerarlas como "zonas" distintas. Tal puede ser el caso, a manera de ejemplo, de algunos equipamientos comunitarios como los parques vecinales, los cuales estarían recibiendo así un tratamiento especial dentro del Plan.

La asignación del uso del suelo para cada zona es un proceso que considera al menos dos factores convergentes: las características actualmente existentes en un conjunto de parcelas continuas y los planteamientos de política urbana que enmarcan el futuro desarrollo del sector urbano al cual pertenecen las zonas de usos del suelo. En este sentido, en algunos casos el uso del suelo asignado podría estar reflejando estrictamente lo que ya esté sucediendo en la zona; en otros casos el uso del suelo asignado estaría promoviendo una transformación de la zona hacia otro tipo de desarrollo con base en las metas y objetivos del Plan de Desarrollo Urbano. En está última instancia, será posible encontrar parcelas aisladas cuyo uso específico actual no corresponda con el que se plantea a nivel de la zona, razón por la cual la autoridad de ejecución y supervisión del Plan deberá establecer reglamentos y controles para este tipo de situaciones, con miras a evitar que las mismas puedan ser consideradas como precedentes legales que desvirtúen los objetivos del Plan.

La zonificación de usos del suelo se plantea aquí como un instrumento de control en la ejecución del Plan y constituye, aún con su enfoque general, un nivel de mayor desagregación y detalle que el plano de Estructura Multinodal, pero no pretende constituirse en un sustituto o reemplazo del actual sistema de zonificación que rige para las localidades urbanas de las áreas metropolitanas. Un mayor nivel de desagregación de usos del suelo en cuanto a intensidades y tipologías de edificación, escapa de los alcances de este Plan. Por lo tanto, no se trata de un instrumento para reglamentar el detalle del emplazamiento de los edificios en las parcelas, sino de un instrumento de Planificación Urbana para regular la distribución territorial de las actividades económicas en el ámbito urbano de aplicación del Plan de Desarrollo Urbano. Bajo este enfoque, debe quedar claro que esta zonificación de usos del suelo prevalecerá sobre las disposiciones relacionadas con los usos del suelo que actualmente forman parte de la denominada "zonificación".

Macrozonificación y Zonificación

Considerando que a lo largo del texto de los documentos del Plan de Desarrollo Urbano se ha venido manejando el concepto de la macrozonificación, como un instrumento de planificación urbana, y se ha hecho referencia al actual sistema (vigente) de zonificación, como un instrumento de control y regulación, resulta conveniente establecer en qué medida ambos instrumentos deberán ser interrelacionados. Algunos aspectos por considerar son los siguientes:

El sistema de zonificación vigente comprende tres componentes o subsistemas: un mapa de zonificación en el cual se delimitan los ámbitos de cada "zona", identificadas éstas mediante un conjunto de códigos de zona (RE, RM3, C3, etc.); un cuerpo de disposiciones específicas para cada tipo de zona, conocidas como Normas de Desarrollo Urbano; y un grupo de disposiciones generales que complementan o amplían las normas. Sin intenciones de entrar a realizar una evaluación de este sistema, es necesario destacar que la zonificación, es decir, la distribución en el territorio urbano de las distintas zonas, inicialmente resultó ser el compendio de las asignaciones individuales de códigos de zona que se habían venido otorgando, de manera aislada, sin tener una visión de conjunto, ni objetivos ni políticas de crecimiento urbano. Esta situación ha intentado resolverse con los recientes estudios de rezonificación que ha emprendido el MIVI, al plantearse una redistribución de zonas con base en un análisis de las características y tendencias de un área predelimitada (el corregimiento). No obstante, a pesar del esfuerzo, el vacío persiste: no hay una visión de conjunto, en términos de objetivos y políticas urbanas, para la ciudad y para sus distintas secciones o sectores. En cuanto al contenido de las propias Normas de Desarrollo Urbano, estas disposiciones comprenden, al menos, tres categorías (no explícitamente enunciadas): 1) las que regulan el tipo e intensidad del uso del suelo (usos permitidos, densidad, tamaño del lote, área de ocupación y altura de edificación); 2) las que regulan el emplazamiento del edificio en la parcela (retiros laterales y posteriores, área libre del lote); y 3) las que regulan la dosificación de estacionamientos dentro de la parcela.

El sistema de macrozonificación que se plantea en el Plan, tal como se ha explicado anteriormente, se relaciona con el logro de los objetivos de desarrollo urbano, y reflejan las políticas urbanas planteadas a nivel de cada sector de planificación. Las distintas zonas de usos del suelo incluidas en este sistema sólo generalizan la intensidad de las actividades en las categorías residencial (baja, mediana y alta densidad) y mixto (urbano y vecinal).

La manera en que ambos sistemas de control pueden integrarse y complementarse sería a través de una reglamentación (dicho sea de paso, actualmente el sistema de zonificación vigente, carece de una reglamentación marco). Algunas opciones que tendría que considerar el MIVI para esa reglamentación se comentan seguidamente:

La macrozonificación de usos del suelo (del Plan) viene a llenar el vacío detectado en los estudios de rezonificación. En este sentido dichos estudios deben actualizarse de manera que se pueda verificar que las zonas actualmente vigentes se adaptan a la macrozonificación, a los objetivos y a las políticas urbanas de los sectores de planificación ahora delimitados y propuestos en el Plan.

Debido a las diferencias de nivel y alcance entre la macrozonificación y la zonificación vigente, se pueden considerar, al menos, dos opciones: compatibilizar ambos sistemas, manteniéndolos en sus respectivos niveles técnicos y legales (esto es lo que se ha venido haciendo para las áreas revertidas); o mantener la macrozonificación y, por un lado, incorporarle aquellos elementos de las normas de desarrollo urbano que guardan relación con los usos del suelo e intensidades de las actividades permitidas, y por el otro, transformar los elementos de las normas que guardan relación con el emplazamiento de las edificaciones y estacionamientos en parte del conjunto de disposiciones u ordenanzas urbanísticas que ya existe.
Consistente con otras proposiciones hechas en el Plan (en materia institucional), aquí se recomienda estudiar la segunda opción mencionada en el comentario anterior: el MIVI sería responsable de la reglamentación de la macrozonificación y el Municipio respectivo sería responsable de las reglamentaciones sobre emplazamientos de edificios (normas de desarrollo urbano).
Criterios

Las categorías para la zonificación de usos del suelo, que se asignan en el Plan de Desarrollo Urbano, básicamente se han clasificado tomando en consideración los siguientes criterios:

o La naturaleza de las categorías: en esta ocasión las distintas categorías son de carácter propositivo, lo que significa que se presentan como prescripciones normativas, a diferencia del propósito del estudio de diagnóstico de usos del suelo que es de carácter descriptivo.

o La compatibilización de usos del suelo normativos: existe la necesidad de compatibilizar los usos del suelo que se proponen aquí con los ya establecidos en el Plan General para las áreas revertidas.

o El alcance de la asignación de usos del suelo: la zonificación de usos del suelo del Plan de Desarrollo Urbano no sólo cubre las áreas ya desarrolladas, sino que cubre las áreas de expansión, lo cual podría dar origen a significados y niveles de especificidad distintos.

Descripción de las categorías

Las categorías de zonificación de usos del suelo que se emplean en el Plan se describen a continuación:

Residencial (R): Comprende las actividades estrictamente residenciales. Las zonas así designadas no admiten otro tipo de actividades dentro de su perímetro, excepto áreas verdes y parques vecinales (u otras que pueda establecer la autoridad urbanística). Las zonas de uso residencial se clasifican según la intensidad del aprovechamiento de la tierra (densidad neta) en las siguientes subcategorías:

- Residencial Baja densidad (R1): desde 50 Hab./has., hasta 300 Hab./has..
- Residencial Mediana densidad (R2): más de 300 Hab./has., hasta 600 Hab./has..
- Residencial Alta densidad (R3): más de 600 Hab./has., hasta 1,500 HAB./HAS..

Residencial Combinado (RC): Comprende las actividades predominantemente residenciales y otros usos complementarios: comercio, servicios, industria no molesta, actividades institucionales, áreas verdes y parques. Esta categoría de zona de uso del suelo es aplicable a cada una de las subcategorías residenciales como se explica a continuación :

- Residencial Baja densidad combinado (R1C): La dosificación y localización de las actividades no residenciales a lo interno de estas zonas estará sujeta a reglamentación oficial del Ministerio de Vivienda y sólo podrán ser de carácter vecinal o barrial.

- Residencial Mediana densidad combinado (R2C): La dosificación y localización de las actividades no residenciales a lo interno de estas zonas estará sujeta a reglamentación oficial del Ministerio de Vivienda y sólo podrán ser de carácter vecinal o barrial. Cuando se trate de vivienda tipo apartamento, las actividades complementarias sólo se admitirán en la planta baja de las edificaciones y no en parcelas aisladas destinadas específicamente a tales fines.

Residencial Alta densidad combinado (R3C): Dentro del perímetro de estas zonas las actividades complementarias sólo se admitirán en la planta baja de las edificaciones y no en parcelas aisladas destinadas específicamente a tales fines.

Mixto (M): En estas zonas se admiten predominantemente las actividades relacionadas con la generación de empleos y comprenden indiscriminadamente al conjunto de actividades heterogéneas como comercio, servicios, industrias no molestas, institucionales e incluso residenciales de mediana y alta densidad, ya sea aisladas o combinadas en una misma parcela. Las zonas de usos mixtos se clasifican en dos subcategorías, según la intensidad y cobertura de las actividades involucradas:

- Mixto Vecinal (M1): Zonas que comprenden las actividades generadoras de empleo cuya oferta de bienes y servicios cubren un mercado a nivel vecinal o barrial. También admite usos residenciales de baja y mediana densidad.

- Mixto Urbano (M2): Zonas que comprenden las actividades generadoras de empleo cuya oferta de bienes y servicios cubren un mercado que trasciende el nivel local, y alcanza el nivel de la ciudad, el área metropolitana e incluso el nivel nacional. También admite usos residenciales de alta densidad.

Institucional (IN): Las zonas de usos institucionales ( ) comprenden, en el contexto tradicional y clásico, las actividades brindadas por una institución de servicio a la comunidad, ya sea de carácter estatal, municipal, autónoma o semiautónoma, ONG, o de carácter particular o privado, tales como los servicios de atención a la salud, escolares, culturales, gubernamentales o administrativos, seguridad, religiosos, centros deportivos y de entretenimiento, etc. Esta zona de usos del suelo sólo es aplicable para designar agrupaciones de este tipo de actividades. Cuando se trata de actividades ya existentes en parcelas aisladas, y que se incorporan a la propuesta de usos del suelo, las mismas quedan comprendidas dentro de las zonas residenciales combinadas o dentro de las zonas de usos mixtos.

Industrial (ID): Esta clasificación se refiere a las áreas dedicadas al procesamiento o transformación de materia prima para la elaboración de productos materiales, incluyendo procesos tales como manufactura, refinamiento y ensamblaje. Como es el caso de los usos institucionales, se considera la naturaleza de la actividad y no quién efectúa la misma; por lo que en algunos casos las tierras que se asignan como zonas industriales podrían estar bajo administración de alguna entidad pública o privada (por ejemplo: plantas de tratamiento de desechos, vertederos, plantas de producción eléctrica, etc.). Al igual que otras categorías, esta zona de usos del suelo sólo es aplicable para designar agrupaciones de este tipo de actividades. Cuando se trata de industrias ya existentes en parcelas aisladas y que se incorporan a la propuesta de usos del suelo, las mismas quedan comprendidas dentro de las zonas residenciales combinadas o dentro de las zonas de usos mixtos, según fuese la situación.

Transporte (T): Se incluyen todas aquellas zonas destinadas a la ubicación de edificaciones, infraestructura e instalaciones utilizadas en la transportación y movilización de personas y mercancías, tanto por vía terrestre, como ferroviaria, portuaria o marítima, y aérea. También comprende la transferencia de comunicaciones (radio, teléfono, televisión, etc.)

Recreacional y áreas verdes: Se designan así a las tierras que estarán disponibles para la recreación formal, informal, activa y pasiva que se desarrolle en espacios libres: campos recreacionales, arboledas, parques de diversión, ferias, senderos, merenderos naturales, etc. En realidad, esta categoría no aparecerá en ningún caso con esta denominación, sino con alguna de las siguientes tres subcategorías ( ):

- Áreas Protegidas (AP)
- Áreas Verdes Urbanas (VU)
- Parques (P)

Operación del Canal (OC): Se refiere a las tierras y aguas, así como a las instalaciones, requeridas para la operación del Canal de Panamá y demás actividades conexas necesarias para la seguridad y protección de esta vía acuática. ( ).

Residencial de Expansión Prioridad Dos (RE2): Esta categoría se está incluyendo en el sistema con la finalidad de designar así aquellas zonas que presentan características adecuadas para el uso residencial, pero que exceden las cantidades proyectadas como demanda al año 2020. En el Plan se sugiere que estas zonas podrían utilizarse con sujeción a algún tipo de reglamentación o condiciones que establezca el Ministerio de Vivienda, de manera tal que pueda existir suficiente flexibilidad para controlar el crecimiento aleatorio que produce el mercado formal o informal de vivienda.

Desarrollo Diferido (DD): Son las zonas que no tienen asignación de usos del suelo, independientemente de su vocación o aptitud urbanística, y cuya utilización deberá ocurrir con posterioridad al 2020.
Explicaciones complementarias:

Algunas categorías de usos del suelo empleadas en el análisis descriptivo de la situación existente (Ver Diagnóstico Estratégico) no resultan útiles ni prácticas al considerarse el papel normativo de la propuesta de usos del suelo del Plan. La categoría comercial/servicios permitió en su momento conocer la situación de algunas zonas o sectores de las áreas metropolitanas. Sin embargo, en lugar de asignar o proponer que estas áreas se mantengan como tales, el Plan recomienda un uso mixto para las mismas, toda vez que se está trascendiendo el nivel de la parcela aislada para establecer zonas de usos del suelo. La categoría baldío urbano (empleada en el estudio descriptivo) no es práctica en esta fase propositiva del Plan, ya que no es posible predecir qué parcelas permanecerán sin edificación al término de la vigencia de este Plan. La categoría Recreación y áreas verdes, manejada en el Diagnóstico Estratégico para designar las tierras urbanas, con edificaciones o no, destinadas a fines recreacionales y deportivos, se modifica en cuanto a su cobertura. Las actividades deportivas y de recreación realizadas en edificaciones se clasifican como Institucionales. En este sentido, las zonas de usos del suelo denominadas Recreación y áreas verdes se muestran, en los planos de usos del suelo, de manera desagregada en las tres subcategorías mencionadas anteriormente, aunque la misma comprende al menos nueve subcategorías (Ver sección sobre Sistemas de Espacios Abiertos).

Cada una de las tradicionales categorías de usos residenciales se está presentando con un enfoque dicotómico: residencial exclusivo o residencial combinado ( ). Esta propuesta se presenta como un mecanismo encaminado a reducir los constantes conflictos surgidos entre vecinos, inversionistas y autoridades urbanísticas por razón de la vigencia de los procedimientos legales empleados para crear las denominadas "zonificaciones" (sic) individuales (spot zoning), que constituyen una aberración del concepto estándar de zonificación. Por otro lado, la vigencia de una categoría Residencial de Alta Densidad (para fines estrictamente residenciales) constituye una herramienta para contrarestar la tendencia del mercado inmobiliario de transformar estas zonas residenciales, primero en residencial combinado y luego en comercial/servicios exclusivo, lo que está ocasionando serios problemas de congestionamiento en algunas zonas del centro urbano y una desagregación espacial entre la vivienda y las centros de empleo.

Las oportunidades para crear puestos de empleo en el nivel de los vecindarios de baja o mediana densidad poblacional (generalmente, pero no siempre, ubicados en la periferia urbana) se presentan en el Plan a través de dos opciones: en las zonas residenciales combinadas o en las zonas mixtas vecinales. En el primer caso, las oportunidades se presentan para aquellos pequeños propietarios que pueden ubicar negocios en sus propias residencias o en las esquinas de las cuadras. En el segundo caso las oportunidades serían para los pequeños y medianos empresarios que podrían realizar inversiones en lo que podrían ser nodos de empleo vecinales. Este mecanismo refleja directamente la política de incentivar la desconcentración y fomentar la relación vivienda-empleo.

Debido a la escala de trabajo y de representación gráfica de los mapas de usos del suelo, pero más que nada debido al carácter general y estratégico de este Plan, algunas categorías se presentan de manera consolidada: Institucional, Industrial y Transporte. Una desagregación de estas categorías (Institucional urbano e Institucional vecinal; Industrial liviano e Industrial pesado; Transporte aéreo, ferroviario, terrestre y portuario/marítimo) involucraría un grado de detallamiento que escapa a los alcances y naturaleza de este Plan. Por otro lado, el tema de los usos institucionales es analizado en este trabajo por separado y de manera específica, bajo un enfoque de equipamientos comunitarios, que implica no sólo su planificación espacial, sino su programación financiera.
Descripción de la sectorización y la macrozonificación de usos del suelo (Ver Mapa 15.3, 15.4)

Resulta poco práctico intentar hacer una descripción pormenorizada de los usos del suelo designados a nivel de los más de 60 corregimientos del área bajo estudio. En su lugar resulta más apropiado realizar descripciones por bloque, las cuales, en todo caso, deben destacar los criterios generales utilizados para la asignación y delimitación de las distintas zonas. Estos bloques son los distintos sectores de planificación en que se ha desagregado el manejo de las propuestas para ambas áreas metropolitanas.

ver PACIFICO ESTE / PACIFICO OESTE / AREA METROPOLITANA DE COLON

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano 22 de diciembre de 1997"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico" Ministerio de Vivienda - República de Panamá