13.0 ESTRUCTURA DE LAS ÁREAS RESIDENCIALES

Las políticas residenciales se basan directamente en las metas de asentamiento y vivienda promovidas por el MIVI. Estas metas básicamente se traducen en la promoción de una estructura urbana que:

maximice la accesibilidad de la población de bajos ingresos a una vivienda digna;
ofrezca la oportunidad de elección residencial en términos de localización, costo y calidad al mayor número posible de pobladores en todas las categorías de ingresos;
facilite el ordenamiento y la regulación de los asentamientos espontáneos;
facilite la efectiva dotación de servicios básicos al menor costo posible, para la población en general y las áreas de bajos ingresos en particular;
logre el máximo acceso a las áreas de empleo y a los servicios comunitarios (salud, educación, recreación, etc.) para la mayoría de la población;
apoye la conservación, protección, restauración y uso sostenible de los recursos físicos y biológicos;
fomente la integración de un sistema urbano de corredores verdes a partir de los recursos protegidos existente y de otros recursos;
facilite la provisión de un nivel adecuado de servicios básicos de infraestructura y equipamiento comunitario al menor costo y al mayor beneficio público;
maximice el aprovechamiento de los sistemas de infraestructura existentes y las áreas ya dotadas con servicios básicos.

Con base en estas metas, el Consorcio ha derivado un sistema para modificar las áreas residenciales existentes y la ubicación y caracterización de las nuevas áreas de relleno y expansión.

Las opciones de control y de incentivo seleccionadas para las diversas áreas residenciales se pueden clasificar de la siguiente manera:

- Políticas de rehabilitación y preservación
Estas políticas se han sugerido para mantener las densidades y escala prevalecientes en los corregimientos del Casco Antiguo de la ciudad de Panamá y el centro histórico de la ciudad de Colón, bajo una estrategia de preservación y rehabilitación.

- Políticas de rehabilitación y renovación urbana
Estas políticas se han propuesto para áreas de El Chorrillo, Santa Ana y Curundú, en donde se encuentran zonas deterioradas y de condiciones obsoletas.

- Políticas de estimular el uso residencial y desalentar el uso no residencial, comercio y servicios
Con el fin de crear un mejor balance dentro de la vivienda y fuentes de trabajo con el fin de ofrecer oportunidades para vivir en el área de trabajo, estas políticas contratendenciales fueron propuestas para el corregimiento de Bella Vista.
- Políticas de consolidación
Se proponen para los corregimientos que tienen áreas existentes de baja densidad.

Para aquellos con baldíos extensos y con el potencial y la tendencia a la intensificación, se proponen políticas de redesarrollo y consolidación usando densidades más altas. Corregimientos con estas características incluyen Betania, San Francisco, Pueblo Nuevo, Río Abajo, etc. _arriba

- Políticas de expansión
Esta política sirve a la meta principal de usar sectores que ya cuentan con terrenos servidos por dos o más servicios públicos. En este sentido, se propone la expansión en numerosos corregimientos, incluyendo Parque Lefevre, Juan Díaz, Pedregal, Tocumen, Pacora, Belisario Porras, José Domingo Espinar, Las Cumbres (fuera de la Cuenca del Canal), etc.

- Políticas de relleno con ligero aumento de densidad
Estas políticas se refieren a corregimientos casi totalmente desarrollados, pero con pequeños baldíos intersticiales, y en donde las construcciones existentes tienen la característica de ser ampliadas y mejoradas a lo largo del tiempo. En esta clasificación encontramos a Mateo Iturralde y Victoriano Lorenzo. El corregimiento Amelia Denis de Icaza también tiene posibilidades similares de aumentar ligeramente la densidad existente, y ya en la actualidad está en marcha el proceso de utilización de los terrenos disponibles aprovechables.

- Política de restricción del crecimiento
En los corregimientos menos urbanos y de poblados pequeños, como Chepo, las Margaritas y San Martín, en el este, y los de Capira, en el oeste, se sugieren políticas de contención y reestructuración interna basada en la dotación de servicios comunitarios para reforzar las características de poblados pequeños y mermar la tendencias de conurbación con la mancha urbana principal.

- Política de restricción del crecimiento en la Cuenca del Canal
Esta política se refiere a la urgente necesidad de restringir el crecimiento de los usos urbanos en la Cuenca del Canal, especialmente a lo largo del Corredor Transístmico, entre las Cumbres-Chilibre y Sabanitas.

El resultado y contenido en el desarrollo de los usos residenciales a nivel de cada corregimiento derivados de estas políticas, se ilustran y presentan en el Volumen 3 , Anexo B, y en los mapas que ilustran el Plan de Desarrollo Urbano para ambas áreas metropolitanas al igual que los de macrozonificación de los usos de suelo (ver Mapas 14.1 al 14.3).

La estrategia de desarrollo residencial propuesta por el plan se adhiere estrictamente a la política del Gobierno de apoyar al sector privado en la provisión de viviendas de bajo, mediano y alto costo del mercado formal. Las políticas residenciales que se describen más adelante fueron concebidas para atender las necesidades de vivienda de aquel sector de la población que, ya sea porque no tiene los medios necesarios o porque no reúne las calificaciones requeridas, no puede tener acceso al mercado formal de la vivienda.

Tomando como base el crecimiento económico y el incremento de los ingresos proyectado en el Plan; considerando las medidas gubernamentales para estimular la banca en el otorgamiento de intereses preferenciales y mayor flexibilidad de las hipotecas de vivienda, y observando la respuesta favorable del sector privado, se puede anticipar que el segmento de la población que quedaría por fuera del sector formal de la vivienda no sería muy significativo en el horizonte de planificación contemplado. (Más adelante se presenta una cuantificación de esta población).

A pesar de que los análisis para estimar la demanda y recomendar políticas apropiadas que se presentan a continuación, fueron conducidos en el contexto del fenómeno de los asentamientos espontáneos, la meta del Plan Metropolitano es que, a través de la planificación e intervención del sector público, este tipo de asentamiento humano no se manifieste en las áreas metropolitanas al año 2020, sino más bien que se acelere y fortalezca el actual proceso de legalización y consolidación de los asentamientos existentes._arriba

Antecedentes

El tema de la vivienda espontánea en Panamá, que acompaña el desarrollo de la ciudad capital desde hace al menos medio siglo, recibió tradicionalmente un tratamiento que, partiendo de sus aspectos más negativos, enfatizaba el carácter ilegal y carente de normas y planificación de los asentamientos populares: "El término barriadas de emergencia es el aceptado comúnmente para referirse a esas barriadas en las áreas urbanas más densamente pobladas, que no responden a las normas mínimas de urbanización, que no tienen los servicios públicos más elementales, y en las que las viviendas son construidas sin ningún patrón preconcebido, y en terrenos sobre los cuales no se tiene ningún título legal" (Informe sobre la encuesta realizada en 13 barriadas de emergencia de la ciudad de Panamá por el Instituto de Vivienda y Urbanismo, junio; 1965).

Desde una perspectiva similar a esta, el Estado optó inicialmente por realizar intentos de relocalización que no tuvieron éxito: en palabras del entonces alcalde de Panamá, Mauricio Díaz, los pobladores de Boca de la Caja, Panamá Viejo, Veranillo y Curundú, "se resistían" a ser trasladados a Peñoncito (hoy Alcalde Díaz), ya hace cincuenta años (1947) y el resultado final fue la creación de otra barriada por autoconstrucción (aunque no espontánea o "bruja" -Alcalde Díaz-), mientras que las barriadas objeto del traslado -las más antiguas del hoy llamado sector informal- todavía están ahí. La otra vertiente de la acción estatal fue la construcción masiva de vivienda popular, especialmente durante los años 1973-1983, cuando se levantaron más de 20,000 viviendas en la ciudad de Panamá, de las que cerca de la mitad se concentraron en San Miguelito, entonces el área de mayor concentración de vivienda espontánea.

Tales esfuerzos y otros similares, se fueron agotando más temprano o más tarde, al paso que la fuerza de los hechos impuso las barriadas espontáneas como la forma más efectiva de lograr el acceso a tierra y vivienda por parte de los grupos de menores recursos en la ciudad. Pero también el paso del tiempo aportó nuevos elementos al debate.

En primer lugar, el problema de la vivienda se amplió significativamente por razones de urgencia: el conjunto de las antiguas casas de cuartos que constituían el grueso de la vivienda popular en las ciudades de Panamá y Colón, comenzó a deteriorarse rápidamente a partir de los años 1960 y ya en la presente década, agravado aún más por la destrucción del barrio de El Chorrillo durante la invasión de 1989, se convirtió en objetivo prioritario de la política estatal de vivienda, a través de programas como "Nueva Vida", orientados a atender a "las familias que viven en casas condenadas, barracas, viviendas comunitarias e inmuebles privados ocupados por damnificados por los cuales el MIVI paga un alquiler". El producto de estos programas ha sido la construcción de edificios multifamiliares (los modelos Begonia, Hortensia, Lirio y Salomón), en las áreas centrales de las dos ciudades, y en las afueras de Colón, lo que ha representado prácticamente la totalidad de la vivienda nueva producida por el MIVI en los últimos tiempos.

El otro elemento que ha surgido con los años es el considerable grado de sofisticación que alcanzó la vivienda informal por autoconstrucción, puesto que las nuevas "barriadas de emergencia" distan mucho de ser las agrupaciones de "viviendas menesterosas… malsanas y destartaladas, construidas con materiales de naturaleza inadecuada… (en) loteamientos salpicados de casas de repartición defectuosa…" que se originaron con las primeras tomas masivas de tierras de los años 1960 y que fueron descritas con el calificativo de "barriadas brujas". El reconocimiento del gran avance logrado por los pobladores en las barriadas informales está implícito en los recientes programas elaborados por el MIVI, donde, en vez de la acostumbrada denuncia de la indigencia técnica y de las malas condiciones higiénicas, el hacinamiento y la promiscuidad, las autoridades ponen en primer plano los aspectos legales del problema, principalmente en el tema de la tenencia de la tierra. Así, mediante un decreto ministerial se creó, en 1991, la Unidad de Mensura y Legalización y se inició un programa que, según advertencia enfática del MIVI,

"no es para avalar invasiones de propiedades ajenas, sino que busca resolver conflictos que se perpetúan a veces por muchos años entre propietarios y ocupantes, impidiendo a sus legítimos dueños ejercer el respeto sobre sus propiedades y a grande masas de la población incorporarse a una vida decente legalizando las tierras donde viven junto a sus familiares".

Estas consideraciones, como puede apreciarse, están en un plano cualitativamente superior al de la mera necesidad básica de un albergue y marcan un nuevo enfoque sobre el tema de la vivienda popular, en torno al cual se ha estado desarrollando y se deberá elaborar aún más la política del Estado en materia de asentamientos espontáneos, durante los próximos años._arriba

Accesibilidad al Mercado de Vivienda

La consideración del acceso a la vivienda por parte de la población es un aspecto crítico del desarrollo urbano de las áreas metropolitanas ya que el mismo guarda relación con la función habitacional básica del ser humano. La accesibilidad a la vivienda en las áreas metropolitanas está condicionada por factores económicos, espaciales, sociales y culturales. Los factores económicos consisten principalmente en el valor de la tierra y la capacidad de pago de los distintos segmentos de ingreso de la sociedad. La situación de los ingresos de la población, especialmente la de ingresos bajos y medianos, reviste aún más importancia al considerarla a la luz del cambio en la política estatal referente a la vivienda, la cual pasa a ocuparse del aspecto económico del problema habitacional, dejando la construcción y provisión de la vivienda al sector privado. Los resultados de este cambio de dirección en la política de vivienda, aunque incipientes, ya se han comenzado a notar en los últimos dos años. Estos se manifiestan en el relajamiento substancial de las condiciones crediticias, lo que ha generado un aumento considerable de la oferta de viviendas por parte del sector privado en respuesta a una mayor demanda.

No obstante, a pesar del cambio de la política pública con respecto al problema habitacional aludida, la responsabilidad de crear instrumentos y promover las condiciones que faciliten el acceso de la población de bajos ingresos a una vivienda digna, reposa en el Estado. En este sentido, resulta de importancia dimensionar la población que no tendría acceso al mercado formal privado de la vivienda, de manera tal que el Plan Metropolitano ofrezca recomendaciones al MIVI que permitan la formulación de acciones y programas para atender adecuadamente los requerimientos habitacionales.

Con el fin de cuantificar el segmento potencial que no calificaría para la obtención de hipotecas de viviendas ofrecidas por el sector privado del mercado de viviendas, se realizó un análisis cuantitativo basado en una metodología sencilla, que si bien no pretende cuantificar en forma precisa el número de familias que quedarán marginadas del mercado privado de viviendas, sí permite estimarlo de manera suficiente para identificar políticas y acciones. La metodología utilizada consistió en establecer la capacidad de pago a nivel de hogar cotejándola con los requisitos mínimos de crédito actuales establecidos por el sector privado del mercado de la vivienda en las áreas metropolitanas. Los cálculos fueron elaborados para cada período de planificación considerado en el plan y para cada corregimiento comprendido en el área de estudio del Plan Metropolitano. Todos los datos utilizados por el Consorcio en el análisis se basan en valores corrientes constantes, es decir balboas con valor de 1997, lo cual permite proyectar el ejercicio a los tres períodos de planificación._arriba

Para establecer la capacidad de pago de los distintos segmentos de la población, se utilizaron los ingresos por segmento de los empleos proyectados por el Consorcio, a los cuales se les aplicó los índices promedio de personas ocupadas para cada segmento en las áreas metropolitanas según ingreso mensual del Censo Nacional de 1990, con lo cual se estableció el ingreso promedio de cada núcleo de hogar.

En segundo lugar, se identificó los ingresos mensuales mínimos requeridos por el mercado privado de viviendas según el costo unitario de la vivienda, a partir del levantamiento de datos según las principales compañías del ramo en Panamá y en bancos tanto privados como públicos realizada por el Consorcio.

Los resultados obtenidos que se presentan en esta sección no incluyen datos relacionados con el déficit habitacional. El déficit habitacional está íntimamente ligado a los bajos ingresos y se consideró más relevante para el análisis la consideración de cómo las proyecciones económicas, expresadas en ingresos mensuales, pueden afectar los requerimientos habitacionales futuros. En líneas generales, la falta de viviendas es un reflejo de la falta de ingresos más adecuados, y en este sentido consideramos que a medida que los ingresos aumenten, de acuerdo con las proyecciones económicas elaboradas por el Consorcio, el poder de compra también aumentará, con lo que el mercado podrá responder con ofertas acordes con la demanda.

A continuación se listan los índices promedio del número de miembros ocupados por hogar, de acuerdo con segmentos de ingresos utilizados en el estudio:

para ingresos de hasta B./ 399, el índice es de 1.18 miembros ocupados en el hogar
para ingresos entre B./ 600 y B./ 999, el índice es 1.66
para ingresos entre B./ 1,000 y B./ 1,499, el índice es de 1.86
para ingresos entre B./ 1,500 y B./1,999, el índice es de 1.99
para ingresos entre B./ 2,000 y B./ 2,999, 2.1 miembros, y
para ingresos de más de B./ 3,000, son necesarias 2.36 miembros.

Las Tablas 13-2, 13-3 y 13-4, que siguen a continuación resume los resultados del ejercicio de aplicar los índices señalados más arriba a las proyecciones de los ingresos que generarían los empleos esperados por corregimiento y por rango de ingreso en balboas corrientes en los períodos de planificación.

La Tabla 13-1 resume los datos obtenidos del comportamiento reciente del mercado inmobiliario y del financiamiento de viviendas, reflejando el costo por vivienda según tipo y dimensiones contra los ingresos familiares mínimos requeridos para obtener las hipotecas correspondientes.
TABLA 13-1

La tabla anterior permite apreciar que una familia con ingresos mensuales mínimos de B./ 300 tendría acceso a una vivienda unifamiliar con costo de B./ 13,000. Por su parte, un ingreso familiar mínimo de B./400 da acceso a una vivienda unifamiliar de aproximadamente B./ 13,400. En el otro extremo, para viviendas de entre B./ 54,000 y B./ 60,000 se requieren ingresos familiares mínimos de B./ 1,400 mensuales. Sin embargo, a pesar del relativo bajo ingreso requerido para tener acceso a la vivienda de más bajo costo, esto no necesariamente asegura una calidad mínima de habitación.

Los siguientes cuadros indican el resultado del ejercicio de cuantificación del número de familias que tendrían ingresos mínimos suficientes para acceder al mercado privado de la vivienda, distribuido por corregimiento y en períodos de planificación._arriba
INSERTAR TABLA DE DISTRIBUCIÓN DE EMPLEOS Y FAMILIAS CON INGRESO MENSUAL HASTA $ 400..... ( tres tablas: 2000, 2005, 2020)

2000

TABLA 13-2

INSERTAR TABLA DE DISTRIBUCIÓN DE EMPLEOS Y FAMILIAS CON INGRESO MENSUAL HASTA $ 400..... ( tres tablas: 2000, 2005, 2020)

2005

TABLA 13-3
INSERTAR TABLA DE DISTRIBUCIÓN DE EMPLEOS Y FAMILIAS CON INGRESO MENSUAL HASTA $ 400..... ( tres tablas: 2000, 2005, 2020)

2020

TABLA 13-4
En la siguiente tabla se compara porcentualmente el número de familias que no tendrían acceso al mercado privado de la vivienda con los totales de hogares cuantificados a partir de las proyecciones de población, y considerando una composición familiar de cuatro miembros por hogar. La tabla presenta los datos obtenidos distribuidos por corregimientos en los tres períodos considerados. La primera columna indica el total de hogares; la segunda indica el número de familias con ingresos de hasta B./ 399, es decir que no podrían calificar para la obtención de hipotecas y, por lo tanto, no tendrían acceso al mercado formal de la vivienda, y la última columna establece el porcentaje de la segunda columna sobre el total de hogares en el período indicado.

INSERTAR TABLA de PORCENTAJES DE FAMILIAS CON INGRESO MENSUALES INFERIORES PARA ACCEDER.....

PORCENTAJES -- VIVINF

TABLA 13-5
Como se puede apreciar en las tablas anteriores, a medida que los ingresos mensuales y el número de empleos en los segmentos de ingresos más elevados se incrementan, también el número de hogares que califican para la adquisición de una vivienda mínima en el mercado privado aumenta. Al comparar los totales de las áreas metropolitanas por período de planificación, se observa que el porcentaje de ingresos familiares inferiores a los $ 400 mínimos requeridos disminuye de un 17% en 1995 a 16.7% en el año 2000, 15% en el 2005, y apenas a 8% en el año 2020.

Esa tendencia se hace aún más significativa al comparar los porcentajes a nivel de zonas integradas. En efecto, si tomamos la Zona Integrada # 1 -la más populosa todas en las áreas metropolitanas- a modo ilustrativo, podemos observar que del 37.2% en 1995 se reduce al 12.5% en el año 2020, lo que significa una reducción de más del 50% en un lapso de 25 años.

Adicionalmente se calculó la distribución de viviendas, por corregimiento y por período de planificación, de acuerdo con los ingresos de los empleos proyectados y los requerimientos mínimos de ingreso según el costo de unidades de vivienda existentes en el mercado en 1997.

TABLA 13-6

Distribución de viviendas por nivel de ingresos y costo de la vivienda
por zonas integradas al año 2000, 2005, 2020

2000
TABLA 13-7

Distribución de viviendas por nivel de ingresos y costo de la vivienda
por zonas integradas al año 2000, 2005, 2020

2005
TABLA 13-8

Distribución de viviendas por nivel de ingresos y costo de la vivienda
por zonas integradas al año 2000, 2005, 2020

2020

INSERTAR TABLA NUEVA

Fuente: Elaboración propia

De acuerdo con las tablas anteriores, es interesante notar que al año 2000 existirán 270,764 núcleos familiares con ingresos suficientes para adquirir una vivienda de costo mínimo, aumentado a 317,385 en el año 2005 y disminuyendo en el año 2020 a 228,501, mientras que en el otro extremo del espectro, las viviendas de costos superiores B./ 60,000, las cifras pasan de 16,621 en el año 2000 a 34,478 en el 2005 y a 403,378 en el año 2020. La comparación refleja, a primera vista, el aumento significativo del poder adquisitivo en el horizonte de planificación, con base en los ingresos de empleos proyectados y una distribución más equilibrada en cuanto a costos de vivienda, que la obtenida al año 2000.

Conclusiones

El análisis de los resultados obtenidos luego del ejercicio realizado, permite formular algunas conclusiones. La política de dejar al sector privado la construcción y suministro de viviendas a los diferentes segmentos de ingresos de la población es concretamente posible, siempre y cuando se sostenga un crecimiento económico saludable y en tanto que los ingresos generados por los empleos se aumenten concurrente y equitativamente en los diferentes rangos. El Consorcio es de la opinión, ya señalada anteriormente, que el aspecto fundamental del problema habitacional está proporcionalmente relacionado con los bajos ingresos devengados por la mayoría de la población de las áreas metropolitanas.

A pesar de que, según los resultados presentados y discutidos, el problema habitacional tenderá a ser resuelto satisfactoriamente por el sector privado, aunque si bien en forma parcial, el Estado continuará teniendo la responsabilidad fundamental de instituir los instrumentos y mecanismos necesarios para asegurar el acceso de la población de bajos recursos a una vivienda digna. El ejercicio realizado es útil en ese sentido ya que se ha definido esa población, que no tendría acceso al mercado privado de la vivienda, lo cual permite al MIVI definir programas y proyectos para atender a ese segmento de la población.

En base a la cuantificación del segmento de la población que no tendría acceso al mercado formal de la vivienda, y consistente con las políticas nacionales respecto al sector de la vivienda, se pueden recomendar algunas sugerencias respecto a programas ya en etapa de ejecución y otros a nivel de identificación, para que el gobierno atienda las necesidades de esa población.

Es importante que en el horizonte de planificación se elimine el fenómeno de los asentamientos espontáneos, a través de una cuidadosa planificación de programas y proyectos que permitan el ejercicio del derecho a una vivienda digna de todos los habitantes. Esos programas deberán ser diseñados de manera que los costos estén dentro de la capacidad financiera del poder público para así evitar, en la medida de lo posible, una localización que conduzca a una segregación espacial de la población de bajos ingresos. Idealmente se deberían ubicar en áreas cercanas a las fuentes de empleo que facilite una integración espacial armónica de los diferentes grupos sociales. _arriba

Con base en esas consideraciones se puede sugerir al MIVI el fortalecimiento y aceleración de los siguientes programas de intervención:

El cooperativismo

Uno de las primeras iniciativas que surgen frente a un tema de interés colectivo, como los asentamientos espontáneos, es la que se relaciona con el cooperativismo, por las ventajas que evidencian los esfuerzos organizados en torno a un interés compartido. Por esta razón, una de las organizaciones no gubernamentales más antiguas en nuestro medio es la Fundación Panameña para la Vivienda Cooperativa (FUNDAVICO), con más de 30 años, y que surgió al calor de las tomas masivas de tierras y las "barriadas brujas" de los años 1960. La aplicación de los principios del cooperativismo, sin embargo, requiere de un nivel de organización social previo que no es muy común en nuestro medio y que sólo se encuentra imbricado en la cultura de grupos campesinos (las conocidas "juntas de embarre") o indígenas como los emberá y los kuna.

De esta manera, la experiencia cooperativa ha tenido muy poca incidencia en el espacio metropolitano (menos de 2,000 viviendas producidas) y en el tejido cultural de la sociedad, ya que una vez obtenida la posesión de la vivienda y/o de la tierra, el grupo tiende a desmembrarse, tal como sucede con los grupos de pobladores que, sin constituirse en cooperativa, hacen causa común durante el proceso de ocupación de una tierra ajena y se disgregan al obtener garantías sobre la tenencia individual de lotes. Esto no significa que las acciones cooperativas deban ser dejadas de lado; sólo que no deben estar en la primera línea de una política relacionada con la población que no tiene acceso al mercado privado de la vivienda, sino como complemento de otras acciones y programas que promueve o ejecuta el MIVI.

Lotes servidos

A pesar de las limitaciones encontradas anteriormente con los programas de lotes servidos ejecutados, consideramos que dentro del contexto de las proyecciones y análisis discutidos en este capítulo, estos programas deben ser rediseñados y fortalecidos, pues han sido vistos como escenarios de solución a la informalidad, y se han orientado a brindar la oportunidad de obtener una vivienda en el mercado formal a aquellos grupos que no la tienen, mediante el expediente de construir la infraestructura vial, de agua y drenajes y también una unidad sanitaria, e incluso el piso y el techo de la futura vivienda, para que esta sea completada por sus ocupantes.

Las limitaciones encontradas en Panamá, se debieron principalmente a causa de los altos costos de urbanización y de construcción, lo que hizo que los precios de venta fueran inaccesibles para amplios grupos de la población. El MIVI podría integrar este programa con el programa de las áreas de recepción actualmente bajo consideración, y para disminuir los costos traspasados a los futuros ocupantes se debería considerar una participación de gestión mixta del sector público con el privado así como las políticas crediticias especiales. La coordinación de esta iniciativa deber ejecutada bajo la dirección del MIVI.

NAOS

Los programas conocidos como NAOS (nuevos asentamientos organizados), iniciados a partir de 1990, tuvieron el mérito de ir al encuentro de los grupos de autoconstructores, "organizar a las comunidades antes de que invadan un globo de terreno, con el fin de dar una solución inmediata a quien realmente la necesite", que es lo más parecido a lo que hacen, generalmente, estos grupos de pobladores.

La dificultad principal de la aplicación de este programa, al menos en su concepción original, radicó en la imposición de patrones de organización social y espacial que desconocían el aporte de los pobladores y sus iniciativas. Como resultado, los NAOS originales (lotes individuales de 100 m2, prototipos de vivienda en altura, supermanzanas con áreas centrales para cultivos, etc.), o no fueron aceptados, o lo fueron muy limitadamente. Sin embargo, su orientación básica sigue siendo válida y, en la práctica, asentamientos más antiguos como San Isidro (1970), Paredes No. 2 o El Valle de Urracá (ambas de 1983), han contado con una orientación similar por parte de las autoridades y han logrado establecer extensos barrios populares, en lo que parece ser el ejemplo más exitoso del esfuerzo compartido entre los pobladores y el Estado. Esta relación compartida debe constituir la base de una política sobre asentamientos en áreas urbanas. Tal programa debería ser apoyado por el sector público como instrumento de participación de los pobladores en el proceso de legalización y consolidación de asentamientos existentes, para así lograr la meta de que no existan asentamientos espontáneos, en el horizonte de planificación entendiéndose estos como asentamientos no planificados._arriba

La autogestión

Es importante señalar, sin embargo, que los ejemplos anteriores tuvieron origen en acciones desde el Estado, el cual preparó el terreno que fue posteriormente ocupado por los pobladores y sus viviendas. En la actualidad, en cambio, las propuestas provienen, en buena medida, de los pobladores, y el Estado responde a través de programas como mensura y legalización. Es el caso de los asentamientos más recientes y más extensos: Nueva Esperanza, en Felipillo, Loma Cobá, en Arraiján y las barriadas del corredor de Colón (Sagrada Resurrección, Medalla Milagrosa, El Nazareno, etc.).

Este nuevo giro que han tomado los asentamientos representa potencialidades enormes, ya que se trata de un encuentro a medio camino entre las autoridades y los pobladores: "La legalización es una responsabilidad primaria del Ministerio de Vivienda y el Banco Hipotecario Nacional. Ello implica la aprobación de planos con otras instituciones.…se ha buscado no sólo su agilización, sino su flexibilización, es decir, ser menos rigurosos en la aplicación de las normas técnicas, por tratarse de una situación de hecho que hay que atender y resolver" . Y los pobladores han visto la oportunidad, puesto que, en el caso de Loma Cobá, por ejemplo, "…han trabajado incansablemente en la elaboración de sus planos. Actualmente, un 80% cuenta con aprobación provisional y un 5% han cumplido con todos los trámites para la inscripción final. Esto obligó al Ministerio de Vivienda a otorgar certificados…etc." Estas acciones conjuntas son calificadas desde la comunidad como autogestión y se perfilan como una de las estrategias más prometedoras en cuanto a la elaboración de una política de asentamientos populares. Este programa debería ser considerado como un complemento a los programas de Lotes con Servicios y NAOS._arriba

Medidas complementarias

Las recientes propuestas de apoyo financiero para los grupos de menores ingresos, tienen un objetivo similar al de los programas de lotes servidos (oportunidad de obtener una vivienda en el mercado formal), aunque van mucho más allá, puesto que entre ellas, se plantea un PARVIS , que otorga subsidios directos para los grupos demandantes (los pobladores), dentro de condiciones que pueden ser satisfechas por la mayor parte de estos: deben constituirse en grupo organizado, pueden participar aunque no posean la tierra que ocupan (debe estar en proceso de adquisición) y pueden optar por el mejoramiento de la vivienda (reparaciones o adiciones), del barrio (agua o sistemas sanitarios), o mensura y legalización del lote. La clave del éxito de un programa como éste, es la transparencia con que se otorguen los subsidios, evitando el favoritismo y el beneficio exclusivo de una clientela política.

La política de adquisición de tierras para lo que se denomina "áreas de recepción", debe ser un componente importante en la planificación metropolitana, ya que es una forma de anticipar los procesos de asentamiento que eventualmente lleguen a ocurrir en los próximos años. Entre 1990 y 1995, por ejemplo, sólo en San Miguelito y Las Cumbres fueron ocupadas más de 130 ha. por acciones de autoconstrucción, y de estas, cerca de 90 (casi el 70%) están situadas en lo que puede denominarse áreas de recepción: Nuevo Progreso, Valle de Urracá, Rogelio Sinán-Barriada 2000. Sin embargo la identificación y selección de las futuras áreas de recepción deben ser realizadas llevando en cuenta la política de protección de la Cuenca del Canal, avanzado por el Plan Metropolitano, evitando la ubicación de las mismas dentro de la Cuenca.

Debe promoverse la adquisición de nuevas áreas para mantener una suerte de banco de tierras con estos propósitos, teniendo en cuenta que uno de los objetivos del Plan Metropolitano es la desaparición gradual de los asentamientos espontáneos, de manera que, al año 2020, todas las acciones de vivienda obedezcan a criterios económicos, financieros, sociales, y principalmente que los asentamientos humanos de los segmentos mas pobres de la población en las áreas metropolitanas se establezcan físicamente de manera planificadas.

A pesar de que el concepto de crear un banco de tierra en las áreas revertidas no ha sido aceptado anteriormente, la realidad es que actualmente existen grandes extensiones de terrenos públicos con asentamientos de pobladores de bajo y muy bajo ingresos. Considerando que gran parte de estos asentamientos tienen densidades sumamente bajas, el Consorcio propone que se adopte una política de relleno urbano en estas áreas, tal vez conjuntamente con el programa de Áreas de Recepción, lo cual contribuiría positivamente a la implementación del concepto de planificación para ubicar las áreas de asentamientos residenciales próximos a los centros de oportunidades de trabajo. La estructura urbana actual, donde las actividades de empleo están concentradas en las áreas céntricas, penaliza a la población de bajos ingresos, que debido al valor y costo del suelo urbano tiene que ubicarse en las áreas periféricas de la ciudad. Mientras tanto, la política estratégica de descentralizar y desconcentrar las áreas de empleos y servicios -que constituye la política fundamental del Plan Metropolitano-, localizará estos asentamientos bajo un concepto espacial de relación residencia-fuente de trabajo. En este sentido, el Consorcio recomienda que esfuerzos urgentes sean realizados para evaluar subsidios adecuados, que podrían ser aplicados al programa de Áreas de Recepción, y comparar esos costos versus los costos asociados al transporte diario a las fuentes de trabajo.

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano 22 de diciembre de 1997"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico" Ministerio de Vivienda - República de Panamá