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Plan de Desarrollo Urbano de las Areas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico/ VOLUMEN III
 
PLAN DE ACCION LOCAL  

3.0 POLÍTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS

En esta sección del estudio se analizan aquellas acciones que se han emprendido en los últimos años, y aquellas que están en vías de ejecutarse, tanto a nivel oficial como a nivel particular, que se considere puedan afectar o impactar el desarrollo de la Isla. Para este propósito se ha recurrido a un grupo de documentos que han sido preparados desde muy diversas instancias (ver la bibliografía incluida al final del informe) lo cual, obviamente, puede conducir a conclusiones muy diferenciadas, según sea la perspectiva y enfoques que se adopten en cada uno de ellos.

3.1 La Política Urbana hacia Colón

Una de las primeras anotaciones que debe hacerse es que no existe actualmente (o al menos en la presente década) un conjunto de políticas urbanas coherentes por parte del sector gubernamental, plasmadas directamente en algún documento oficial, entendiéndose como tal aquel que es adoptado legalmente, o aquel que es adoptado y reconocido a nivel del Ejecutivo . Puede afirmarse, entonces, que la dirección en que apunta el desarrollo de la Isla de Manzanillo es la misma dirección en que apunta la política económica del país, explicada ésta en el capítulo sobre fundamentos socioeconómicos del Plan de Desarrollo Urbano para las Áreas Metropolitanas de Panamá y Colón. Esta política general adquiere una expresión particular en la serie de acciones que se aprecian día a día tanto por parte del sector privado como por parte del sector estatal. En el caso de Colón, estas acciones, traducidas en proyectos específicos que ya se están realizando o que están en discusión, se enmarcan en algunas políticas implícitas que pueden deducirse:

• Utilizar los recursos territoriales que tiene Colón (incluyendo su posición geográfica) para generar empleos por vía de la canalización de la inversión externa. El principal recurso urbano que posee la Isla de Manzanillo es su acceso al mar, lo cual la convierte en una zona portuaria por excelencia. La privatización del puerto de Cristóbal, con miras a hacerlo más eficiente por vía de la competitividad; las concesiones de parte del litoral para la habilitación de nuevos puertos, como sucede en Coco Solo y en Islas Telffers; y la creación de las zonas procesadoras para la exportación, son acciones en las cuales hay participación de un fuerte componente de capital extranjero. Esta política es justificada públicamente por sectores oficiales al reconocerse abiertamente que el principal problema de Colón es el desempleo y que no existen, a nivel local, los suficientes recursos financieros para desarrollar actividades económicas de la envergadura necesaria para generar los puestos de trabajo que se requieren.

• Reubicar la mayor parte de la población de la Isla de Manzanillo con miras a facilitar la transformación de su hábitat urbano. Históricamente, la política habitacional del Estado, a través del Ministerio de Vivienda, ha estado orientada a la construcción de viviendas periféricas, es decir, aquellas que se edifican en el área suburbana. Aunque existen muestras de proyectos habitacionales construidos en la Isla, estos constituyen un porcentaje mínimo comparado con la inversión total realizada en el Distrito (Véase el Diagnóstico Estratégico del Plan Metropolitano, capítulo sobre Inversión pública en la construcción de vivienda, p 4-653). Para inicios de la década del 80, un documento oficial del Ministerio de Vivienda presentado a nivel internacional indica que: “se orienta el traslado de la población hacia tierras urbanas adyacentes a la Isla de Manzanillo, al tiempo que se propone un programa de renovación urbana que responda a la necesidad de construir y restaurar edificaciones”. Esta intención de lograr acometer acciones específicas en la propia Isla de Manzanillo, es nuevamente planteada en otro documento oficial , en el cual se destaca que “debido a la localización de los proyectos, el plan Juan D. Arosemena no puede dar una solución comprensiva a los problemas socioeconómicos y físicos que se manifiestan en la Isla de Manzanillo”. Como complemento al esfuerzo de aquel plan, el MIPPE plantea la necesidad de actuar con base en “una serie de medidas y políticas que deben ser contempladas en un programa de renovación urbana”, entre las que se enumeran: 1) Conservación y protección de la arquitectura colonense; 2) Limitación y control del crecimiento poblacional en la Isla; 3) Diversificación del tipo de vivienda; 4) Fomento de la pequeña industria y de la actividad económica local.

• Fomentar el desarrollo turístico como una forma viable de aprovechar los recursos paisajísticos y la herencia histórica existentes en Colón. Uno de los planteamientos que constantemente aparece en los estudios y proyectos que se han adelantado para Colón y sus áreas adyacentes es el de incentivar las actividades turísticas. Esta intención se sustenta en la conjunción de ciertos factores que la harían factible: existencia de facilidades portuarias, un aeropuerto, mercancías libres de impuestos, etc. En los últimos años se han ideado algunos proyectos que reflejan esta política: Centro Comercial y Turístico (Mall) en la Avenida del Frente y cerca de la estación del ferrocarril; restauración del Fuerte San Lorenzo; aparhotel en los terrenos del estadio Roberto Mariano Bula; hotel y viviendas en un relleno hacia el noreste, frente al paseo Gordón; etc.


3.2 Los Proyectos para Colón

A continuación se hace una breve descripción de los principales proyectos que se están ejecutando en la ciudad de Colón o en sus inmediaciones, y aquellos que están en discusión, los cuales en una forma u otra causarán un impacto importante en el futuro desarrollo físico y económico - social de la Isla. (Ver Mapa Nº 2)

• Proyectos de Vivienda

En el presente decenio, las acciones de vivienda por parte del MIVI en el distrito de Colón, se concentraron en dos proyectos ubicados en la periferia de la ciudad, sobre el llamado “corredor” de Colón: Villas del Caribe y Los Lagos, entre 1990 y 1994. Sólo a partir de 1995 el Estado volvió a construir viviendas dentro de la ciudad, a través de los edificios denominados “Salomón”, que sumaron, en conjunto, algo más de 300 apartamentos. Los proyectos para los próximos años, sin embargo, no contemplan más construcciones en la ciudad, y se orientan hacia el sector de Cativá (Los Lagos).

En Los Lagos se proyecta alcanzar un total de 1550 apartamentos en edificios multifamiliares hacia 1998 y, además, desarrollar dos áreas de vivienda unifamiliar adosada, hacia el norte del área ocupada por los edificios, en los proyectos denominados Pueblo Nuevo No. 1 y No. 2, que deberán abarcar cerca de 700 viviendas.

Los proyectos del sector privado, por su parte, han producido en la presente década un promedio de 160 viviendas por año, cifra que es relativamente baja para la Región (en el distrito de La Chorrera, donde se presenta la menor inversión privada, el promedio de nuevas viviendas es de 337 por año). Además, estos emprendimientos se sitúan mayoritariamente en el corregimiento de Barrio Norte (entre 1995 y 1996, más del 80% de las inversiones referidas a los permisos residenciales en todo el distrito, se ubicaron allí). En el corregimiento de Barrio Sur, la inversión privada en vivienda es muy poco significativa (tres unidades en 1995, por ejemplo), y refleja el escaso atractivo que tiene esta área de la ciudad para el sector privado en las condiciones actuales. Contrariamente, en el mismo corregimiento de Barrio Sur, se encuentra el mayor foco de atracción a la inversión privada no residencial, que es la Zona Libre. Esta representa un caso muy singular, ya que absorbe una proporción de inversiones que es tres veces mayor a la destinada a vivienda (durante el período 1990-96, la inversión privada residencial fue de B./ 27 millones y la comercial de B./ 126 millones, dos tercios de los cuales fueron dirigidos a obras en la Zona Libre). Esta relación entre las inversiones residenciales y no residenciales no existe en el resto del territorio metropolitano, y da cuenta de una tendencia que, en Colón, es cada vez más fuerte, como lo demuestran los nuevos proyectos de inversión real (los puertos, la Zona Libre), y potencial (el ferrocarril, el turismo), los cuales, en conjunto, cambiarán la cara de la ciudad.

Las preocupaciones en torno a los cambios que se advierten, sin embargo, también constituyen un factor que debe ser tenido en cuenta, ya que la población colonense, mayoritariamente pobre, teme ser desplazada del centro hacia la periferia de la ciudad. Este es el caso de los pobladores de los asentamientos de Pueblo Nuevo y La Playita, quienes habrán de ser trasladados Cativá ante la eventual desaparición de esos sectores, medida que ya está generando ciertas resistencias por parte de la población afectada.

Este fenómeno sólo puede ser resuelto mediante la participación de la población en las propuestas de solución a los problemas de la ciudad. En este sentido, una de las acciones más originales del Estado tuvo lugar a finales del año 1996, a través de un esfuerzo conjunto del MIVI, el Ministerio de Obras Públicas, el IDAAN y la DIMA, los cuales, coordinados por el primero, llevaron adelante un plan de remozamiento de la ciudad de Colón (a un costo de B./ 1.5 millones), donde el MIVI se encargó de reparar fachadas (balcones, ventanas, repello exterior, pintar paredes), el MOP de reparar calles, el IDAAN de destapar líneas sanitarias obstruidas, y la DIMA de limpiar los callejones. Lo más llamativo de este esfuerzo fue la participación de la comunidad, la cual fue contratada para apoyar el trabajo de mejoramiento de su propio hábitat. No resulta claro que esta clase de esfuerzos pueda continuar, ya que se basan en partidas extraordinarias del presupuesto, utilizadas con propósitos más políticos que técnicos. Sin embargo, esta es una de las formas más productivas de participación mancomunada entre el Estado y los pobladores, con el fin de mejorar el nivel de vida de los habitantes de menores recursos, así como la calidad de vida de la ciudad.

• Plan Estratégico para el Destino Turístico en el Litoral Histórico de Colón (IPAT)

A pesar de que el IPAT señaló en su Plan Maestro de Desarrollo Turístico (1993) que Colón no se incluyó en el estudio, porque había “evolucionado negativamente desde el punto de vista turístico debido al deterioro de su área central”, uno de los primeros estudios realizados en función de atraer visitantes, por el mismo IPAT, es el Plan estratégico para destino turístico en el litoral histórico de Colón. El proyecto consiste en el desarrollo de una zona turística a lo largo de la Avenida del Frente, entre las calles 5 y 11, en el costado occidental de la ciudad, aprovechando un sinnúmero de ventajas que ésta ofrece, como son su localización en el Caribe, a la entrada del Canal, la existencia del enorme complejo comercial de la Zona Libre, la inmediata vecindad de la terminal del ferrocarril y del puerto de Cristóbal, donde se ha propuesto instalar un muelle dedicado al servicio de navíos de pasajeros y, por fin, la riqueza cultural de una ciudad donde se mezclan influencias afroantillanas, españolas, francesas y norteamericanas, que han quedado plasmadas en una arquitectura de gran personalidad. El Plan se apoya en la gran demanda turística prevaleciente en el Caribe, y en las posibilidades de explotar los atractivos históricos, naturales y culturales de la ciudad de Colón y su litoral.


• El Proyecto Comercial Colón 2000

El proyecto Colón 2000 es el mayor proyecto emprendido por el sector privado en la ciudad de Colón en los últimos años, y se presentó como un franja de relleno de 20 has. sobre el litoral, al norte y al este de la ciudad, en los llamados Paseo Washington (norte) y Paseo Gorgas (este). Originalmente, contemplaba un “desarrollo comercial y habitacional”, con un centro bancario, un área comercial y un hotel y una zona de residencias y apartamentos en la parcela A (Paseo Gorgas), la que se desarrollaría totalmente hacia el año 2000. Posteriormente, en la parcela B (Paseo Washington), una zona comercial y residencial que debería estar completa en el año 2005.

En el momento presente, la situación del proyecto Colón 2000 es bastante curiosa, ya que, en primer lugar, fue recortado a la mitad, ante la negativa, por parte de las autoridades municipales, de utilizar la costa del Paseo Washington (actualmente un parque público), para fines comerciales. De todas formas, se han iniciado las labores de relleno en la parcela “A”, pero las autoridades del MIVI o del municipio, no han recibido el proyecto para su aprobación. Durante el mes de noviembre se detuvieron, sin que mediaran explicaciones, los trabajos de relleno, y lo que anuncia la valla de promoción del proyecto es un centro comercial mucho más modesto de lo que se había presentado originalmente. Por otra parte, dado que se trata de una concesión sobre el mar, a lo largo de paseos que son parte del espacio público de la ciudad, el proyecto ha encontrado resistencia en algunos sectores de la comunidad.


• Proyectos de la Zona Libre

Creada en 1948, beneficiada por la situación estratégica de su localización (ruta marítima del mayor tránsito, puerto y gran demanda regional), la Zona Libre de Colón (ZLC) se ha convertido en una pieza clave en el movimiento comercial y de mercancías en el hemisferio occidental. Esto es paradójico en una ciudad que presenta acentuados niveles de deterioro y remarca, al mismo tiempo, las potencialidades de su desarrollo futuro.

La ZLC es el mayor empleador del Area Metropolitana de Colón con una generación de 13,000 puestos de trabajo (21.7% de la población ocupada en el distrito de Colón, en 1994), lo cual, en una situación de acentuada desocupación como la que vive esta provincia (26.3%, contra 14.1% a nivel nacional), resulta aún más crítico para el desempeño económico de la Región. Lo mismo puede decirse con respecto al flujo económico de inversiones en construcción, señalado anteriormente.

En la actualidad, la expansión de las instalaciones de la ZLC hacia Coco Solo y el relleno de la laguna de Folk River, para producir una entrada directa a la ZLC desde el “corredor”, han significado la interrupción del alineamiento propuesto de la Avenida Meléndez hacia el “corredor”, para dar mejor acceso a la ciudad, lo que mantiene el estrangulamiento de la entrada a la ciudad de Colón, que antes producía la Zona del Canal y que ahora produce la Zona Libre. Los rellenos requeridos, aunados a la limitada capacidad de drenaje del área en cuestión, constituyen uno de los principales problemas a resolver en torno al uso futuro del área revertida, cuyas comunidades vecinas (Arco Iris, Margarita) orientan sus drenajes hacia la mencionada laguna. El tratamiento de este sector deberá significar también la reubicación (erradicación) de la barriada de Pueblo Nuevo.

• Proyectos Portuarios

El renovado impulso que adquirió en tiempos recientes la actividad portuaria, está comenzando a dejar una huella en Colón, no sólo por las oportunidades de trabajo y adiestramiento que esta actividad propone, sino por la propia talla de las obras de ampliación y mantenimiento de los puertos, que, combinadamente, abarcan una superficie mayor que la de la misma ZLC.

En efecto, puede hablarse en Colón de la existencia de un complejo portuario que se desarrolla en la entrada del Canal, sobre la Bahía de Limón, con el puerto de Cristóbal, y en la Bahía de Manzanillo con los puertos de Coco Solo y Manzanillo. El primero, Cristóbal, es el más importante, con una superficie que supera las 200 has., y cuenta con 16 muelles que permiten 23 puestos de atraque sobre una longitud total de 3,200 mts. Otro de sus principales componentes es el campo de tanques de almacenamiento en Monte Esperanza, que cuenta con una estación de bombeo para depósito y suministro de combustible a las naves que atraquen en Cristóbal. El puerto, recientemente adquirido en concesión por la compañía Hutchinson, está siendo habilitado para el manejo de carga contenerizada y deberá ampliar aún más el alcance de sus operaciones con patios adicionales de almacenamiento en la zona de Telfers, al sur de sus instalaciones.

El puerto de Coco Solo, en la entrada de la Bahía de Manzanillo, dispone de 17 has. y cuenta con cuatro muelles y nueve puestos de atraque dispuestos sobre una longitud total de alrededor de 2,000 mts. El puerto, que también se dio en concesión recientemente, en este caso a la compañía Evergreen, será modernizado, al igual que el puerto de Cristóbal, ya que todas estas instalaciones portuarias responden a tecnologías de manejo de carga largamente superadas por el sistema de los contenedores.

Por último, el puerto de Manzanillo, al Sur de Coco Solo, el cual deberá abarcar una superficie superior a las 70 has. al término de sus obras de expansión, es la única instalación que fue construida desde su inicio como puerto orientado al manejo, mantenimiento y reparación de contenedores. En la actualidad cuenta con una longitud de muelles de 825 mts. y está ampliando sus instalaciones para disponer de 600 mts. más, así como de una entrada directa a la Zona Libre. El éxito de sus operaciones se basa en el hecho de haber logrado duplicar el volumen de carga que manejaba el puerto de Cristóbal, con el mismo personal que trabajaba en éste último y, al decir de su concesionario (Manzanillo International Terminal), en haber aumentado la productividad por trabajador a niveles superiores a los observados en operaciones similares en Jamaica y Florida.

• Los Impuestos Prediales

Una de las últimas medidas que el gobierno ha iniciado para promover las potencialidades de Colón, es un anteproyecto de Ley para financiar programas de desarrollo en el distrito, que responde, al decir de sus proponentes, a “la agobiante situación económica que atraviesa la población de la provincia de Colón, en especial los habitantes del distrito cabecera, producto del decaimiento económico y social, por falta de inversiones y financiamiento de la economía del sector”. Esta iniciativa, emanada del Ejecutivo, propone la transferencia de “todos los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto de inmuebles pagado por los terrenos, edificios y construcciones permanentes existentes o que se construyan en el distrito de Colón y sus ejidos”, al presupuesto de inversiones del municipio de Colón, para que sean destinados al financiamiento de programas de desarrollo, obras y/o servicios vinculados. La propuesta, del Ministerio de Hacienda, ha pasado ya el primer debate en la Asamblea Legislativa, y se espera su aprobación para entrar en vigencia desde el mes de enero del 1998.

• Conclusiones

Resulta evidente, a partir de las circunstancias que acompañan la reincorporación del territorio de la antigua Zona del Canal, que la ciudad de Colón se encuentra en un momento crucial de su historia. Como muestra de esto tenemos la larga lista de proyectos citados, que hacen prever un salto en la productividad del trabajo, particularmente en el sector portuario, donde llama la atención la propia talla de las operaciones: en conjunto, los tres puertos poseen una superficie mayor que la de la ciudad de Colón. De otra parte, y tal vez de la mano de estas inversiones, también se vislumbran esfuerzos hacia la recuperación del ambiente urbano y arquitectónico de la ciudad, dado su enorme potencial turístico. Esto deberá comenzar con obras de rehabilitación de la vieja infraestructura y de tratamiento de las aguas servidas, que hoy son vertidas a la Bahía de Manzanillo, y que se están convirtiendo en un serio problema ambiental que debe ser atendido.

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW
Informe Final del Plan Metropolitano
22 de diciembre de 1997
"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico"
Ministerio de Vivienda - República de Panamá