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3.0 POLÍTICAS,
PROGRAMAS Y PROYECTOS
En esta sección
del estudio se analizan aquellas acciones que se han emprendido en los
últimos años, y aquellas que están en vías
de ejecutarse, tanto a nivel oficial como a nivel particular, que se considere
puedan afectar o impactar el desarrollo de la Isla. Para este propósito
se ha recurrido a un grupo de documentos que han sido preparados desde
muy diversas instancias (ver la bibliografía incluida al final
del informe) lo cual, obviamente, puede conducir a conclusiones muy diferenciadas,
según sea la perspectiva y enfoques que se adopten en cada uno
de ellos.
3.1 La Política
Urbana hacia Colón
Una de las primeras
anotaciones que debe hacerse es que no existe actualmente (o al menos
en la presente década) un conjunto de políticas urbanas
coherentes por parte del sector gubernamental, plasmadas directamente
en algún documento oficial, entendiéndose como tal aquel
que es adoptado legalmente, o aquel que es adoptado y reconocido a nivel
del Ejecutivo . Puede afirmarse, entonces, que la dirección en
que apunta el desarrollo de la Isla de Manzanillo es la misma dirección
en que apunta la política económica del país, explicada
ésta en el capítulo sobre fundamentos socioeconómicos
del Plan de Desarrollo Urbano para las Áreas Metropolitanas de
Panamá y Colón. Esta política general adquiere una
expresión particular en la serie de acciones que se aprecian día
a día tanto por parte del sector privado como por parte del sector
estatal. En el caso de Colón, estas acciones, traducidas en proyectos
específicos que ya se están realizando o que están
en discusión, se enmarcan en algunas políticas implícitas
que pueden deducirse:
• Utilizar los
recursos territoriales que tiene Colón (incluyendo su posición
geográfica) para generar empleos por vía de la canalización
de la inversión externa. El principal recurso urbano que posee
la Isla de Manzanillo es su acceso al mar, lo cual la convierte en una
zona portuaria por excelencia. La privatización del puerto de Cristóbal,
con miras a hacerlo más eficiente por vía de la competitividad;
las concesiones de parte del litoral para la habilitación de nuevos
puertos, como sucede en Coco Solo y en Islas Telffers; y la creación
de las zonas procesadoras para la exportación, son acciones en
las cuales hay participación de un fuerte componente de capital
extranjero. Esta política es justificada públicamente por
sectores oficiales al reconocerse abiertamente que el principal problema
de Colón es el desempleo y que no existen, a nivel local, los suficientes
recursos financieros para desarrollar actividades económicas de
la envergadura necesaria para generar los puestos de trabajo que se requieren.
• Reubicar la
mayor parte de la población de la Isla de Manzanillo con miras
a facilitar la transformación de su hábitat urbano. Históricamente,
la política habitacional del Estado, a través del Ministerio
de Vivienda, ha estado orientada a la construcción de viviendas
periféricas, es decir, aquellas que se edifican en el área
suburbana. Aunque existen muestras de proyectos habitacionales construidos
en la Isla, estos constituyen un porcentaje mínimo comparado con
la inversión total realizada en el Distrito (Véase el Diagnóstico
Estratégico del Plan Metropolitano, capítulo sobre Inversión
pública en la construcción de vivienda, p 4-653). Para inicios
de la década del 80, un documento oficial del Ministerio de Vivienda
presentado a nivel internacional indica que: “se orienta el traslado
de la población hacia tierras urbanas adyacentes a la Isla de Manzanillo,
al tiempo que se propone un programa de renovación urbana que responda
a la necesidad de construir y restaurar edificaciones”. Esta intención
de lograr acometer acciones específicas en la propia Isla de Manzanillo,
es nuevamente planteada en otro documento oficial , en el cual se destaca
que “debido a la localización de los proyectos, el plan Juan
D. Arosemena no puede dar una solución comprensiva a los problemas
socioeconómicos y físicos que se manifiestan en la Isla
de Manzanillo”. Como complemento al esfuerzo de aquel plan, el MIPPE
plantea la necesidad de actuar con base en “una serie de medidas
y políticas que deben ser contempladas en un programa de renovación
urbana”, entre las que se enumeran: 1) Conservación y protección
de la arquitectura colonense; 2) Limitación y control del crecimiento
poblacional en la Isla; 3) Diversificación del tipo de vivienda;
4) Fomento de la pequeña industria y de la actividad económica
local.
• Fomentar el
desarrollo turístico como una forma viable de aprovechar los recursos
paisajísticos y la herencia histórica existentes en Colón.
Uno de los planteamientos que constantemente aparece en los estudios y
proyectos que se han adelantado para Colón y sus áreas adyacentes
es el de incentivar las actividades turísticas. Esta intención
se sustenta en la conjunción de ciertos factores que la harían
factible: existencia de facilidades portuarias, un aeropuerto, mercancías
libres de impuestos, etc. En los últimos años se han ideado
algunos proyectos que reflejan esta política: Centro Comercial
y Turístico (Mall) en la Avenida del Frente y cerca de la estación
del ferrocarril; restauración del Fuerte San Lorenzo; aparhotel
en los terrenos del estadio Roberto Mariano Bula; hotel y viviendas en
un relleno hacia el noreste, frente al paseo Gordón; etc.
3.2 Los Proyectos para Colón
A continuación
se hace una breve descripción de los principales proyectos que
se están ejecutando en la ciudad de Colón o en sus inmediaciones,
y aquellos que están en discusión, los cuales en una forma
u otra causarán un impacto importante en el futuro desarrollo físico
y económico - social de la Isla. (Ver Mapa Nº 2)
• Proyectos
de Vivienda
En el presente decenio,
las acciones de vivienda por parte del MIVI en el distrito de Colón,
se concentraron en dos proyectos ubicados en la periferia de la ciudad,
sobre el llamado “corredor” de Colón: Villas del Caribe
y Los Lagos, entre 1990 y 1994. Sólo a partir de 1995 el Estado
volvió a construir viviendas dentro de la ciudad, a través
de los edificios denominados “Salomón”, que sumaron,
en conjunto, algo más de 300 apartamentos. Los proyectos para los
próximos años, sin embargo, no contemplan más construcciones
en la ciudad, y se orientan hacia el sector de Cativá (Los Lagos).
En Los Lagos se proyecta
alcanzar un total de 1550 apartamentos en edificios multifamiliares hacia
1998 y, además, desarrollar dos áreas de vivienda unifamiliar
adosada, hacia el norte del área ocupada por los edificios, en
los proyectos denominados Pueblo Nuevo No. 1 y No. 2, que deberán
abarcar cerca de 700 viviendas.
Los proyectos del
sector privado, por su parte, han producido en la presente década
un promedio de 160 viviendas por año, cifra que es relativamente
baja para la Región (en el distrito de La Chorrera, donde se presenta
la menor inversión privada, el promedio de nuevas viviendas es
de 337 por año). Además, estos emprendimientos se sitúan
mayoritariamente en el corregimiento de Barrio Norte (entre 1995 y 1996,
más del 80% de las inversiones referidas a los permisos residenciales
en todo el distrito, se ubicaron allí). En el corregimiento de
Barrio Sur, la inversión privada en vivienda es muy poco significativa
(tres unidades en 1995, por ejemplo), y refleja el escaso atractivo que
tiene esta área de la ciudad para el sector privado en las condiciones
actuales. Contrariamente, en el mismo corregimiento de Barrio Sur, se
encuentra el mayor foco de atracción a la inversión privada
no residencial, que es la Zona Libre. Esta representa un caso muy singular,
ya que absorbe una proporción de inversiones que es tres veces
mayor a la destinada a vivienda (durante el período 1990-96, la
inversión privada residencial fue de B./ 27 millones y la comercial
de B./ 126 millones, dos tercios de los cuales fueron dirigidos a obras
en la Zona Libre). Esta relación entre las inversiones residenciales
y no residenciales no existe en el resto del territorio metropolitano,
y da cuenta de una tendencia que, en Colón, es cada vez más
fuerte, como lo demuestran los nuevos proyectos de inversión real
(los puertos, la Zona Libre), y potencial (el ferrocarril, el turismo),
los cuales, en conjunto, cambiarán la cara de la ciudad.
Las preocupaciones
en torno a los cambios que se advierten, sin embargo, también constituyen
un factor que debe ser tenido en cuenta, ya que la población colonense,
mayoritariamente pobre, teme ser desplazada del centro hacia la periferia
de la ciudad. Este es el caso de los pobladores de los asentamientos de
Pueblo Nuevo y La Playita, quienes habrán de ser trasladados Cativá
ante la eventual desaparición de esos sectores, medida que ya está
generando ciertas resistencias por parte de la población afectada.
Este fenómeno
sólo puede ser resuelto mediante la participación de la
población en las propuestas de solución a los problemas
de la ciudad. En este sentido, una de las acciones más originales
del Estado tuvo lugar a finales del año 1996, a través de
un esfuerzo conjunto del MIVI, el Ministerio de Obras Públicas,
el IDAAN y la DIMA, los cuales, coordinados por el primero, llevaron adelante
un plan de remozamiento de la ciudad de Colón (a un costo de B./
1.5 millones), donde el MIVI se encargó de reparar fachadas (balcones,
ventanas, repello exterior, pintar paredes), el MOP de reparar calles,
el IDAAN de destapar líneas sanitarias obstruidas, y la DIMA de
limpiar los callejones. Lo más llamativo de este esfuerzo fue la
participación de la comunidad, la cual fue contratada para apoyar
el trabajo de mejoramiento de su propio hábitat. No resulta claro
que esta clase de esfuerzos pueda continuar, ya que se basan en partidas
extraordinarias del presupuesto, utilizadas con propósitos más
políticos que técnicos. Sin embargo, esta es una de las
formas más productivas de participación mancomunada entre
el Estado y los pobladores, con el fin de mejorar el nivel de vida de
los habitantes de menores recursos, así como la calidad de vida
de la ciudad.
• Plan
Estratégico para el Destino Turístico en el Litoral Histórico
de Colón (IPAT)
A pesar de que el
IPAT señaló en su Plan Maestro de Desarrollo Turístico
(1993) que Colón no se incluyó en el estudio, porque había
“evolucionado negativamente desde el punto de vista turístico
debido al deterioro de su área central”, uno de los primeros
estudios realizados en función de atraer visitantes, por el mismo
IPAT, es el Plan estratégico para destino turístico en el
litoral histórico de Colón. El proyecto consiste en el desarrollo
de una zona turística a lo largo de la Avenida del Frente, entre
las calles 5 y 11, en el costado occidental de la ciudad, aprovechando
un sinnúmero de ventajas que ésta ofrece, como son su localización
en el Caribe, a la entrada del Canal, la existencia del enorme complejo
comercial de la Zona Libre, la inmediata vecindad de la terminal del ferrocarril
y del puerto de Cristóbal, donde se ha propuesto instalar un muelle
dedicado al servicio de navíos de pasajeros y, por fin, la riqueza
cultural de una ciudad donde se mezclan influencias afroantillanas, españolas,
francesas y norteamericanas, que han quedado plasmadas en una arquitectura
de gran personalidad. El Plan se apoya en la gran demanda turística
prevaleciente en el Caribe, y en las posibilidades de explotar los atractivos
históricos, naturales y culturales de la ciudad de Colón
y su litoral.
• El Proyecto Comercial Colón 2000
El proyecto Colón
2000 es el mayor proyecto emprendido por el sector privado en la ciudad
de Colón en los últimos años, y se presentó
como un franja de relleno de 20 has. sobre el litoral, al norte y al este
de la ciudad, en los llamados Paseo Washington (norte) y Paseo Gorgas
(este). Originalmente, contemplaba un “desarrollo comercial y habitacional”,
con un centro bancario, un área comercial y un hotel y una zona
de residencias y apartamentos en la parcela A (Paseo Gorgas), la que se
desarrollaría totalmente hacia el año 2000. Posteriormente,
en la parcela B (Paseo Washington), una zona comercial y residencial que
debería estar completa en el año 2005.
En el momento presente,
la situación del proyecto Colón 2000 es bastante curiosa,
ya que, en primer lugar, fue recortado a la mitad, ante la negativa, por
parte de las autoridades municipales, de utilizar la costa del Paseo Washington
(actualmente un parque público), para fines comerciales. De todas
formas, se han iniciado las labores de relleno en la parcela “A”,
pero las autoridades del MIVI o del municipio, no han recibido el proyecto
para su aprobación. Durante el mes de noviembre se detuvieron,
sin que mediaran explicaciones, los trabajos de relleno, y lo que anuncia
la valla de promoción del proyecto es un centro comercial mucho
más modesto de lo que se había presentado originalmente.
Por otra parte, dado que se trata de una concesión sobre el mar,
a lo largo de paseos que son parte del espacio público de la ciudad,
el proyecto ha encontrado resistencia en algunos sectores de la comunidad.
• Proyectos de la Zona Libre
Creada en 1948, beneficiada
por la situación estratégica de su localización (ruta
marítima del mayor tránsito, puerto y gran demanda regional),
la Zona Libre de Colón (ZLC) se ha convertido en una pieza clave
en el movimiento comercial y de mercancías en el hemisferio occidental.
Esto es paradójico en una ciudad que presenta acentuados niveles
de deterioro y remarca, al mismo tiempo, las potencialidades de su desarrollo
futuro.
La ZLC es el mayor
empleador del Area Metropolitana de Colón con una generación
de 13,000 puestos de trabajo (21.7% de la población ocupada en
el distrito de Colón, en 1994), lo cual, en una situación
de acentuada desocupación como la que vive esta provincia (26.3%,
contra 14.1% a nivel nacional), resulta aún más crítico
para el desempeño económico de la Región. Lo mismo
puede decirse con respecto al flujo económico de inversiones en
construcción, señalado anteriormente.
En la actualidad,
la expansión de las instalaciones de la ZLC hacia Coco Solo y el
relleno de la laguna de Folk River, para producir una entrada directa
a la ZLC desde el “corredor”, han significado la interrupción
del alineamiento propuesto de la Avenida Meléndez hacia el “corredor”,
para dar mejor acceso a la ciudad, lo que mantiene el estrangulamiento
de la entrada a la ciudad de Colón, que antes producía la
Zona del Canal y que ahora produce la Zona Libre. Los rellenos requeridos,
aunados a la limitada capacidad de drenaje del área en cuestión,
constituyen uno de los principales problemas a resolver en torno al uso
futuro del área revertida, cuyas comunidades vecinas (Arco Iris,
Margarita) orientan sus drenajes hacia la mencionada laguna. El tratamiento
de este sector deberá significar también la reubicación
(erradicación) de la barriada de Pueblo Nuevo.
• Proyectos
Portuarios
El renovado impulso
que adquirió en tiempos recientes la actividad portuaria, está
comenzando a dejar una huella en Colón, no sólo por las
oportunidades de trabajo y adiestramiento que esta actividad propone,
sino por la propia talla de las obras de ampliación y mantenimiento
de los puertos, que, combinadamente, abarcan una superficie mayor que
la de la misma ZLC.
En efecto, puede hablarse
en Colón de la existencia de un complejo portuario que se desarrolla
en la entrada del Canal, sobre la Bahía de Limón, con el
puerto de Cristóbal, y en la Bahía de Manzanillo con los
puertos de Coco Solo y Manzanillo. El primero, Cristóbal, es el
más importante, con una superficie que supera las 200 has., y cuenta
con 16 muelles que permiten 23 puestos de atraque sobre una longitud total
de 3,200 mts. Otro de sus principales componentes es el campo de tanques
de almacenamiento en Monte Esperanza, que cuenta con una estación
de bombeo para depósito y suministro de combustible a las naves
que atraquen en Cristóbal. El puerto, recientemente adquirido en
concesión por la compañía Hutchinson, está
siendo habilitado para el manejo de carga contenerizada y deberá
ampliar aún más el alcance de sus operaciones con patios
adicionales de almacenamiento en la zona de Telfers, al sur de sus instalaciones.
El puerto de Coco
Solo, en la entrada de la Bahía de Manzanillo, dispone de 17 has.
y cuenta con cuatro muelles y nueve puestos de atraque dispuestos sobre
una longitud total de alrededor de 2,000 mts. El puerto, que también
se dio en concesión recientemente, en este caso a la compañía
Evergreen, será modernizado, al igual que el puerto de Cristóbal,
ya que todas estas instalaciones portuarias responden a tecnologías
de manejo de carga largamente superadas por el sistema de los contenedores.
Por último,
el puerto de Manzanillo, al Sur de Coco Solo, el cual deberá abarcar
una superficie superior a las 70 has. al término de sus obras de
expansión, es la única instalación que fue construida
desde su inicio como puerto orientado al manejo, mantenimiento y reparación
de contenedores. En la actualidad cuenta con una longitud de muelles de
825 mts. y está ampliando sus instalaciones para disponer de 600
mts. más, así como de una entrada directa a la Zona Libre.
El éxito de sus operaciones se basa en el hecho de haber logrado
duplicar el volumen de carga que manejaba el puerto de Cristóbal,
con el mismo personal que trabajaba en éste último y, al
decir de su concesionario (Manzanillo International Terminal), en haber
aumentado la productividad por trabajador a niveles superiores a los observados
en operaciones similares en Jamaica y Florida.
• Los
Impuestos Prediales
Una de las últimas
medidas que el gobierno ha iniciado para promover las potencialidades
de Colón, es un anteproyecto de Ley para financiar programas de
desarrollo en el distrito, que responde, al decir de sus proponentes,
a “la agobiante situación económica que atraviesa
la población de la provincia de Colón, en especial los habitantes
del distrito cabecera, producto del decaimiento económico y social,
por falta de inversiones y financiamiento de la economía del sector”.
Esta iniciativa, emanada del Ejecutivo, propone la transferencia de “todos
los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto de inmuebles
pagado por los terrenos, edificios y construcciones permanentes existentes
o que se construyan en el distrito de Colón y sus ejidos”,
al presupuesto de inversiones del municipio de Colón, para que
sean destinados al financiamiento de programas de desarrollo, obras y/o
servicios vinculados. La propuesta, del Ministerio de Hacienda, ha pasado
ya el primer debate en la Asamblea Legislativa, y se espera su aprobación
para entrar en vigencia desde el mes de enero del 1998.
• Conclusiones
Resulta evidente,
a partir de las circunstancias que acompañan la reincorporación
del territorio de la antigua Zona del Canal, que la ciudad de Colón
se encuentra en un momento crucial de su historia. Como muestra de esto
tenemos la larga lista de proyectos citados, que hacen prever un salto
en la productividad del trabajo, particularmente en el sector portuario,
donde llama la atención la propia talla de las operaciones: en
conjunto, los tres puertos poseen una superficie mayor que la de la ciudad
de Colón. De otra parte, y tal vez de la mano de estas inversiones,
también se vislumbran esfuerzos hacia la recuperación del
ambiente urbano y arquitectónico de la ciudad, dado su enorme potencial
turístico. Esto deberá comenzar con obras de rehabilitación
de la vieja infraestructura y de tratamiento de las aguas servidas, que
hoy son vertidas a la Bahía de Manzanillo, y que se están
convirtiendo en un serio problema ambiental que debe ser atendido.
Consorcio
D&M/HLM/WRT/YEC/PW
Informe Final del Plan Metropolitano
22 de diciembre de 1997"Plan
de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del
Pacífico y del Atlántico"
Ministerio de Vivienda - República de Panamá
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