14.0 PLAN DE DESARROLLO URBANO DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS

El Concepto Nodal y el Acceso a Oportunidades Urbanas

Las estrategias de planificación, las cuales han conducido a las propuestas de escenarios de desarrollo metropolitano, surgen del análisis de factores y tendencias existentes (informe del Diagnóstico Estratégico), de las metas y objetivos del MIVI y de las consecuencias futuras de las políticas económicas nacionales.

El Gobierno de Panamá, como se ha explicado en los Términos de Referencia de este estudio, requiere el logro de mejoras significativas durante un período de 25 años, con un mínimo de injerencia en el régimen de propiedad privada del mercado de tierras. Aunque el hecho de que el gobierno ha patrocinado el proceso de planificación implica la intención del sector público de asumir responsabilidades en el control futuro de las Áreas Metropolitanas, no se ha definido aún el nivel de intervención y de compromiso necesario para lograr las metas. Es el proceso de planificación el que determinará el nivel de intervención necesario. Sólo después de someterlo al foro del debate público, se sabrá si este nivel es aceptable para la sociedad panameña.

La comprensión de estas condiciones ha conducido a la elaboración de escenarios de desarrollo que pretenden utilizar los aspectos positivos de la tendencia tradicional de desarrollo, limitar los aspectos negativos de esta misma tendencia, concentrar el desarrollo futuro en tierras que ya cuentan con infraestructura pública y restringir el crecimiento urbano que pudiese afectar negativamente el mayor recurso de Panamá (el Canal de Panamá y su zona de amortiguación).

Para contrarrestar la tendencia a seguir fortaleciendo el actual centro de la ciudad, se ha preparado un plan de desarrollo urbano que busca influir la ubicación de las nuevas oportunidades de empleo previstas como consecuencia de importantes mejoras en la economía. El plan distribuye el empleo a través de las áreas metropolitanas, con los propósitos de cumplir la meta de limitar una mayor concentración de actividades en la zona central y de reagrupar el empleo en nodos de actividad que se espera contrarresten la atracción de la zona central. La ubicación de los nodos de actividad a una distancia conveniente de las zonas residenciales presentes y futuras, tiene la intención de dar una mayor accesibilidad a las oportunidades en el mercado urbano de empleos.

Los nodos han sido ubicados (con excepción de los que están en áreas revertidas sin desarrollar) como puntos focales en zonas de concentración residencial presentes o futuras. Esto tiende a crear esferas de atracción alrededor de los nodos, las cuales podrán motivar viajes más cortos hacia los nodos, en lugar de viajes más largos hacia el centro tradicional de la ciudad. Muchos de estos nuevos nodos están planificados en sitios que ya están atrayendo usos de generación de empleos no residenciales.

Aunque cada nodo podría ser diferente en términos de empleo especializado y de la población a la que acoge, deben ser similares en cuanto a la necesidad de proporcionar bienes y servicios no especializados para el consumo de su área local (la zona circundante).

El plan no pretende determinar la ubicación ni de residencia ni de lugar de trabajo para los diferentes grupos sociales. Intenta más bien mejorar la accesibilidad bajo la premisa de que, a medida que pase el tiempo, las personas preferirán vivir más cerca de su lugar de trabajo. Esta reubicación gradual de la población por elección propia, depende de una importante mejora en la economía, la cual generará los ingresos familiares necesarios para que la gran mayoría de las familias entren al mercado formal de viviendas. Ya que se trata de un proceso gradual (y no uno en el que todas las familias tendrán la opción de elegir en términos de la ubicación de la residencia), esta estrategia se basa en una pronta dotación de sistemas de movilización metropolitanos y locales para los vehículos privados y de transporte público económico. Estos tienen el propósito de permitir a más personas gastar menos tiempo y recursos familiares en el transporte (una parte significativa del presupuesto familiar, especialmente para los grupos de menores ingresos económicos).

El concepto del acceso a las oportunidades a un menor costo, significa pasar más tiempo con la familia y contar con más recursos para actividades diferentes al transporte. Esto motivará una mejora en la calidad de vida para un mayor número de ciudadanos. Para asegurar que los programas de mejoras no sean discriminatorios en términos de grupos económicos, el plan cuenta, como concepto esencial, con la distribución de los servicios y facilidades comunitarios, basada en una mejora de los estándares para cada una de las partes de las áreas metropolitanas._arriba

Ubicación

A excepción de los nodos propuestos en el Plan General y del nodo que sirve a un área aún no desarrollada en el corregimiento José Domingo Espinar, todos los otros nodos propuestos están ubicados en lotes baldíos adyacentes a desarrollos residenciales o de uso mixto ya existentes. Todos poseen áreas residenciales circundantes con radios de aproximadamente 5 km. El factor de localización de los nodos es crucial para la percibir si el concepto multinodal podría resultar en "nodos ricos o pobres",

Criterios utilizados para la ubicación de centros de actividad o nodos

Distancia
Fuera del posible radio de expansión de la Zona Central
Suficiente distancia entre los centros de actividad para posibilitar la creación de su propia área de atracción (zona circundante)
Suficiente distancia para competir con la zona central en términos de servicios no especializados

Accesibilidad
Relaciones de nodos potenciales con los sistemas metropolitanos de movilización (actuales y futuros)
Relaciones con nexos de transporte locales.
Relaciones con áreas residenciales presentes y futuras
Patrones de Asentamiento
Tendencias de Crecimiento - población y empleo
Proyecciones futuras de crecimiento y cambios
Disponibilidad de tierras apropiadas sin desarrollar
Existencia de infraestructura o potencial futuro para desarrollar infraestructura de apoyo
Potencial para expandir el centro de actividad (20 años)._arriba

Plan General
Nodos (áreas urbanas de uso mixto) identificados en términos del uso de suelos, densidad e intensidad de uso.
Otros
Relaciones con nodos incipientes (actuales)
Habilidad de ofrecer oportunidades de empleo
Acceso a diversos grupos económicos

Otros
Relaciones con nodos incipientes (actuales)
Habilidad de ofrecer oportunidades de empleo
Acceso a diversos grupos económicos_arriba

Estructura Conceptual de los Nodos

Está claramente demostrado que el desarrollo exitoso de nuevas actividades generadoras de empleos en tierras actualmente no desarrolladas, tenderá a elevar el valor de la tierra designada para tales actividades, al igual que el de las tierras directamente adyacentes (suponiendo que estas nuevas actividades estén bien planificadas y que no fomenten degradación o zonas de deterioro y caducidad en su periferia). Si este es el caso, resulta muy poco probable que las familias de bajos ingresos sean capaces de pagar el precio de estos suelos para usos residenciales unifamiliares. También es improbable que el costo del suelo dentro de las tierras designadas para los nodos permita la construcción de viviendas unifamiliares. De integrarse la vivienda a estos, es de esperar que sea de tipo multifamiliar, aunque resulta difícil que las familias de bajos ingresos puedan pagar estas viviendas multifamiliares sin algún subsidio público.

Los nodos propuestos son, esencialmente, sitios nuevos para las actividades de generación de empleo y servicios que pueden ser potencialmente atraídas a sitios específicos. Está claro que, aunque las áreas más pequeñas bien podrían cumplir funciones de empleo, todos los nodos atraerán comercio y servicios, los cuales generarán la necesidad de actividades de ventas al por menor, de entretenimiento y recreación. En algunos nodos se pueden ubicar usos institucionales descentralizados y estos generarán la necesidad de actividades auxiliares. Dado que los nodos no han sido concebidos como islas de actividad y que no se pretende lograr una autosuficiencia total, las funciones intraurbanas de transporte y comunicaciones necesitan espacio. Los nodos se conciben como diferentes y diversos, dependiendo de la ubicación y de las actividades. No se conciben como estructuras diseñadas ni como "ciudades dentro de la ciudad". Para lograr el éxito de estos nodos, resulta esencial desarrollar sistemas de control y de regulación respecto a la intensidad, densidad y tipo de uso que reflejen su diversidad potencial, los cuales deben tener la posibilidad de ser modificados con base en un monitoreo y en evaluaciones regulares. También será necesario planificar la flexibilidad y la diversidad en términos de caminos e infraestructura, para anticiparse al crecimiento y a los cambios a través del tiempo.

El diseño de los nodos en las Áreas Revertidas, siguiendo el uso de suelos planteado en el Plan General, será diferente a los nodos insertados en el actual tejido urbano de las áreas metropolitanas. Estos se conciben como está descrito en el Plan General. La diferencia está en que las mayores proyecciones de empleo y población usadas en el Plan Metropolitano requerirán una mayor captación de las áreas disponibles para el desarrollo hasta el año 2020. Debido a que el área adicional se comprende en su totalidad dentro de la mancha urbana propuesta por el Plan General, las propuestas del Plan Metropolitano se consideran enteramente consistentes con el mismo. Al igual que en los nodos dentro de la ciudad, la naturaleza y el uso de suelo de los nodos en las Áreas Revertidas se derivan del tipo de inversión en generación de empleos, de los ingresos y del estatus social de los habitantes, de la naturaleza física del área y de su relación con áreas adyacentes (mientras esto se escribe, las decisiones sobre el uso de suelos en Albrook ya están produciendo efectos sobre el futuro de ese nodo).

Un nuevo nodo propuesto en el área no-desarrollada de José Domingo Espinar tiene el potencial de ser designado como una parte integral de un nuevo concepto urbano. Tal nodo está ubicado en la unión de dos futuras carreteras principales. Es probable que, debido a su ubicación y a los valores de suelo existentes, el área residencial circundante a este nodo sea principalmente de clase media y media alta. La zona ya tiene escuelas privadas, clubes y áreas recreativas excelentes. Este podría ser un nuevo modelo para un centro de actividad, y una vez más se debe diseñar la intervención del sector público en términos de infraestructura, carreteras y mecanismos de control para facilitar el mejor resultado posible, incluyendo temas ambientales y de calidad de vida, acceso conveniente y atracción de generadores potenciales de empleo.

Finalmente, dado el carácter y alcance estratégico del plan, el tamaño exacto, la naturaleza y la ubicación de cada nodo queda sujeta a modificaciones y refinamiento. También es importante notar que las fuerzas empresariales, basadas en las políticas de promoción pública o privada, pueden generar diferencias substanciales en el carácter y funcionamiento de diferentes nodos, y que la estructura administrativa urbana necesitará ser flexible, apropiada y dinámica para estimular y manejar los cambios. La consideración de un concepto general de ciudad multinodal y la naturaleza aparente de los nodos, especialmente la inserción de actividades de empleo en el tejido urbano existente, es lo fundamental en el desarrollo de estrategias urbanas más dinámicas y refinadas en apoyo a un Plan Metropolitano._arriba

A continuación se presentan las tablas de empleos concentrados por nodos y por período de desarrollo.

TABLA 14-1
Distribución de los Empleos de los Nodos de todos los Sectores,
Por Nivel de Educación (PIB 8% Áreas Revertidas y 4% Resto)

Fuente: Elaborado por el Consorcio

Tablas 14-3 Distribucion de los empleos de los nodos de todos los sectores, por grupo de ocupación

PIB 8% Areas Revertidas y 4% Reston Ver Tablas

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano 22 de diciembre de 1997 "Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico" Ministerio de Vivienda - República de Panamá