14.2 ÁREA METROPOLITANA DEL ATLÁNTICO

El área de estudio del Plan Metropolitano para el sector Atlántico comprende la ciudad de Colón (la Isla de Manzanillo) y lo que se ha denominado su "área suburbana" (los poblados de Cativá, Sabanitas y Puerto Pilón en sus respectivos corregimientos), las Áreas Revertidas y por revertir del corregimiento de Cristóbal, y los corregimientos localizados en el Corredor Transístmico, incluyendo Limón, Nueva Providencia, Buena Vista, San Juan y Santa Rosa. s

Si bien, como superficie y como población, esta área de estudio es significativamente menor que la delimitada en el sector Pacífico (61,555 has. y 155,915 personas en el Atlántico contra 258,284 has. y 999,908 personas en el Pacífico), su problemática urbana es tan compleja como -o acaso más que- la de esta última. Naturalmente, esta complejidad (cuyas causas, evolución y resultados se exploraron en el documento del Diagnóstico Estratégico del presente estudio) se ha tomado en consideración dentro del marco de políticas y estrategias fundamentales establecidas para la elaboración del Plan, y se toma asimismo como base para la confección del Plan propuesto.

14.2.1 Conceptos de Planificación Urbana y su Relación con las Metas y las Estrategias Establecidas

Al igual que el Área Metropolitana del Pacífico, la base conceptual del plan de desarrollo para el Área Metropolitana del Atlántico se deriva de la metas y estrategias planteadas para la formulación del Plan Metropolitano, pero también de las políticas y del ordenamiento territorial estipulados en el Plan General. Dentro del marco de estos conceptos;

o La ciudad de Colón se consolida en su papel de polo urbano del área metropolitana del Atlántico gracias a la realización de su potencial urbano, mediante el apoyo vigoroso y sostenido a nivel nacional de una política de reconstrucción y rehabilitación;
o Se crea en las Áreas Revertidas un sistema de nodos de segundo orden, que generan relaciones internas particulares de empleo/servicio-vivienda como respuesta a la meta descentralizadora del Plan. Las nociones de descentralización de funciones y de reducción de las necesidades de movimiento se mantienen como el fundamento de este concepto de desarrollo nodal.
o Se intenta desestimar el desarrollo de "franjas" comerciales a lo largo de las vías principales, procurando más bien el agrupamiento de las actividades sociales y de intercambio de bienes y servicios en centros comunitarios .
o Se aprovecha una gran flexibilidad en la utilización del ordenamiento propuesto por el Plan General gracias a que la población puede ser acomodada en las Áreas Revertidas. Esto ocurre porque el crecimiento proyectado entre los años 2000 y 2020 para los corregimientos del Corredor Transístmico (aproximadamente 6,000 personas) se reasigna a Sabanitas -al cual además se permite crecer al ritmo previsto en las proyecciones tendenciales (a un poco más de 19,000 personas para el año 2020).
o Se pretende, como resultado de lo anterior, materializar una concentración suficiente de población y de empleo en Sabanitas para crear un cuarto nodo en el área suburbana -tal vez un centro urbano de importancia más bien local- que sirva en algún grado las necesidades de esta área, así como de los pobladores del Corredor Transístmico.
o Se proscribe la urbanización adicional en el Corredor Transístmico, con el fin de proteger los recursos de la cuenca Hidrográfica del Lago Gatún
o Se asume aquí, que la mayor parte del crecimiento tendencial de la ciudad de Colón residirá en las Áreas Revertidas, y que la población de Colón Viejo se estabilizará aproximadamente al nivel de la población prevista para el año 2000 (59,746 habitantes);
o Se limita considerablemente la capacidad de un desarrollo adicional del lado oeste del Canal, orientado exclusivamente al apoyo de actividades ecoturísticas de baja intensidad que minimicen el impacto sobre los recursos ecológicos de esa área._arriba

14.2.2 Estructura y Forma Urbanas

La estructura urbana propuesta en el plan para el Área Metropolitana del Atlántico se basa en un sistema jerárquico multinodal de generadores de empleo y proveedores de vivienda (ver Figura 14.2-1).

En el caso del nuevo centro urbano localizado en Sabanitas (en realidad el núcleo de empleo se extiende a ambos lados de la zona limítrofe entre Sabanitas y Cativá), este puede actuar, pese a su reducida magnitud, como un contrapeso a la ciudad de Colón, debido a su localización estratégica en el borde de una zona que será de crecimiento restringido, y a su potencial para definirse como "entrada" urbana al Área Metropolitana del sector Atlántico.

Se definen aquí zonas de usos especializados colindantes con la Isla de Manzanillo (Coco Solo/France Field, Cristóbal/Isla Telfers) y servidas por áreas de vivienda independientes.
FIGURA 14.2-1
Estructura Urbana Propuesta para el Área
Metropolitana de Colón, Año 2020

Fuente: Elaborado por el Consorcio.

Centros Generadores de Empleo

Según la estructura propuesta, se pueden desvincular del sistema total los elementos que se destinan a la generación de empleo para analizar su comportamiento. Entre estos, se distinguen dos tipos de focos: los centros de uso mixto y las zonas de usos especializados.

La ciudad de Colón es el centro de uso mixto primario, proveyendo una variedad de empleo en servicios y en comercio -aunque poco en industria-en conjunción con una variedad de tipologías de vivienda y facilidades de apoyo comunitario. El empleo generado se orienta hacia el turismo, industria que se convertirá en un recurso único a nivel regional y nacional, según puede apreciarse en la Tabla --14.2-1 sobre la distribución de empleo Se asume que el sector sur (Barrio Sur) tendrá una mayor concentración de empleos comerciales por la presencia de lo que hoy constituye la Zona Libre, y que para el año 2020, al ir declinando las ventajas comparativas para el concepto de una "zona" libre de impuestos, se habrá abierto e incorporado a la estructura urbana de la ciudad bajo una noción diferente de área comercial.

Por el otro lado, en el Barrio Norte se mantiene la preferencia residencial, pero a la vez se explota su potencial -el valor visual del litoral marino, su excelente disposición para el desarrollo de un parque costero y sitio de recepción de visitantes de primera categoría, los recursos arquitectónicos preservados- para propulsar el sector noroeste como punto cardinal de toda la actividad turística que indudablemente se desarrollará en la región._arriba

TABLA 14-2-1
Distribución de Empleo al Año 2020
Ciudad de Colón

Fuente: Elaborado por el Consorcio.

En las áreas revertidas, los antiguos fuertes Davis y Espinar se definen también como centros de uso mixto generadores de empleo, de carácter comparativamente diverso e internamente diversificado. La generación de empleo industrial en Davis, por ejemplo, se basa principalmente en la presencia de la Zona Procesadora de Exportación, que ofrece, además de empleo de servicio y comercio, un pequeño centro urbano como apoyo a la comunidad. Se calcula que este nodo podría generar unos 25,000 empleos totales para el año 2020.

En el caso de Espinar, la orientación es más bien hacia los servicios especializados en el sector de turismo, que se refleja en la creación propuesta de un complejo hotelero en los terrenos de la antigua Escuela las Américas y, en su cercanía, la instalación de la Escuela de Hotelería Suiza. En menor escala, el pequeño centro de la comunidad contemplaría una potencial mezcla de usos de apoyo tanto para la población como para los turistas que se alojen en el área. Una fuente adicional de empleo, en el sector industrial, se localiza en el área donde hoy se encuentran los tanques de Gatún. La generación de empleo de este nodo al año 2020 será de unos 15,000 trabajos, la mayoría de ellos en el sector de servicios.

Además de estos nodos de uso mixto, en las áreas revertidas se localizan también dos zonas de usos especializados. La vocación de ambas zonas, por razones obvias, es principalmente hacia las actividades de exportación, manejo, almacenaje y transporte de bienes. La auspiciosa conjunción de las facilidades del ferrocarril, los puertos, el aeropuerto y carreteras inter-regionales será aprovechada para crear un eficiente sistema de transporte multinodal, que maximice el potencial de estas áreas. En combinación con la Zona Libre en el sector de France Field (probablemente en una transmutación de su versión actual como un área dedicada al almacenaje y/o el comercio al por mayor ), se prevé que estas zonas de uso especializado podrán generar hasta 50,000 empleos para el año 2020, lo cual representa aproximadamente 40% del empleo proyectado para las áreas revertidas._arriba

En general, debe considerarse que las zonas de usos especializados, por su cercanía física y disposición con respecto a la ciudad de Colón, configuran con esta un gran nodo de empleo que podría generar más de 100,000 plazas de trabajo.
Dada esta magnitud, es necesario -para que no se repita la actual situación monocentrista de la ciudad de Panamá- que se consolide primero (ciertamente en la primera fase de implementación del Plan, que se considera correrá del año 2000 al 2005) el papel de los nodos secundarios como centros autónomos y el de las áreas residenciales de apoyo en Margarita, Arco Iris, Puerto Escondido, Barriada Lagos e Isla Margarita como áreas dependientes solamente en términos de empleo, pero no de comercio y servicios complementarios.

Con el fin de que estas acciones se materialicen, será necesario dotar de redes viales y de infraestructura adecuadas a los usos propuestos en cada área, dentro del marco de metas de conveniencia, minimización de costo y maximización de servicio. La descripción de los sistemas propuestos para servir a estas necesidades se puede consultar en el capítulo 14.3, Sistemas de Enlace.

La distribución de los empleos por sector en el corregimiento de Cristóbal se muestra en la Tabla 14.2-2, que se ha dividido en tres zonas Noreste, Sureste y Oeste que se emplearon anteriormente._arriba

TABLA 14.2-2
Distribución de Empleo al Año 2020
Corregimiento de Cristóbal

Fuente: Elaborado por el Consorcio.

Además de los nodos propuesto en Cristóbal, se plantea crear un núcleo urbano alrededor del empalme de la Carretera Transístmica con la Carretera Sabanitas-Portobelo (área de Nuevo Colón). En este punto se ha tratado de intensificar y concentrar el empleo, transfiriendo ahí el crecimiento que hubiese ocurrido después del año 2000 en Puerto Pilón y en el Corredor Transístmico (Buena Vista, Nueva Providencia, Limón, Santa Rosa y San Juan), y aglutinando la mayoría del empleo que se dará en Cativá y Sabanitas.

De este modo, se puede lograr una concentración de unos 15,000 empleos en el nodo que se está denominando Sabanitas/Cativá, debido a que se despliega alrededor del límite entre ambos corregimientos. El resto del total de empleo (aproximadamente 5,000) quedaría disperso a través del área urbana de Cativá.
Aunque de magnitud limitada, el nodo Sabanitas/Cativá tiene -por su ubicación- el potencial de servir no solamente a la población local, sino también a la del resto del área suburbana y la del Corredor Transístmico, cuyo crecimiento quedará circunscrito después del año 2000. Esta atracción contribuiría a convertir este nodo en el contrapeso estructural de la ciudad de Colón, pese a las diferencias obvias entre los dos nodos. El nodo de Sabanitas/Cativá, o Colón Nuevo, proveería además un muy necesario foco de servicios para numerosos visitantes en ruta hacia las zonas turísticas y playeras de Portobelo._arriba

La distribución de empleo para las áreas delineadas se resume en la Tabla 14.2-3.

TABLA 14.2-3
Distribución de Empleo al Año 2020
Área Suburbana y Corredor Transístmico

Fuente: Elaborado por el Consorcio._arriba

Áreas Residenciales

El concepto principal del plan es el de desarrollar áreas residenciales en conjunción con los usos generadores de empleo (o en la mayor proximidad posible a estos) de modo que estas agrupaciones se desempeñen como unidades funcionales o comunidades autónomas.

Este concepto se ha aplicado procurando mantener y estimular, cuando sea posible, la noción de ciudad-jardín, con áreas verdes comunes, que prevalece en las áreas revertidas, pero suministrando una variedad de densidades y tipologías residenciales que puedan servir a diversas categorías de ingresos. La incorporación de un sistema integral de espacios verdes como enlace de los elementos residenciales se define en una sección posterior 14.0 de este capítulo.

En la ciudad de Colón, se maneja una política bipartita de aprovechamiento de la gran cantidad de terrenos baldíos que se ubican dentro de la trama urbana existente y de reconstrucción, en el caso de las estructuras que son inadecuadas, para suministrar vivienda aceptable para una población que, en el año 2020, se acercará a los 60,000 habitantes (ver Tabla 14.2-4).
Se busca, al estabilizar la población a este nivel y ofrecer vivienda adicional en modelos satisfactorios, reducir las densidades promedio y mejorar las condiciones de vida en la mayor parte de la ciudad. Tal estabilización, desde luego, presupone que una porción (alrededor de unas 11,000 personas) de la población proyectada para la Isla de Manzanillo irá a asentarse, gradualmente a través del tiempo, en las áreas revertidas, y que se aplicarán algunas medidas restrictivas que controlen el aumento de población de la isla para impedir el retroceso a una situación de hacinamiento.

Así, las áreas destinadas a vivienda, incluyendo las de usos mixtos, se mantienen en su presente configuración. Se considera que en el área central (histórica) debe conservarse el uso de carácter mixto (es decir, manteniendo las funciones habitacionales) para aprovechar la vitalidad y la riqueza arquitectónica de esa zona como atractivo turístico. _arriba

TABLA 14.2.4
Usos Residenciales
al Año 2020, Ciudad de Colón

(1) Calculado con base en las áreas existentes de uso residencial, que se derivan del Informe del
Diagnóstico Existente, Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW, 14 de febrero de 1997, p. 4-276.
Fuente: Elaborado por el Consorcio.

Aunado a lo anterior, se considera que las áreas residenciales existentes en el corregimiento de Cristóbal y que son aledañas a la ciudad de Colón (en particular las de Arco Iris y Margarita) deben aprovecharse para efectuar la integración de la ciudad con las Áreas Revertidas, ofrecer una zona de expansión y modificar la forma urbana, históricamente constreñida por la barrera jurisdiccional de la antigua Zona del Canal. Sin embargo, estas áreas no deben perder su sentido de "comunidad", al que contribuye la existencia dentro de sus perímetros de servicios vecinales, incluyendo facilidades públicas y áreas de actividad social. La descripción específica de la infraestructura social necesaria para satisfacer el plan se incluye en la sección 14.3.3 de este informe.

Los residentes de estos poblados, así como en Puerto Escondido y La Verbena, que en este escenario se mantienen como zonas de uso residencial, la barriada Los Lagos, el área residencial de Isla Margarita (ver Mapa 14.3), tienen una función que se puede considerar de apoyo a los centros generadores de empleo especializado, en cuya cercanía se localizan.

Como se indicó anteriormente, la actual densidad promedio en las Áreas Revertidas es muy baja (menos de 30 hab./has. bruta), lo que permite adoptar una política de densificación que lleve las áreas residenciales existentes al mismo nivel de la áreas residenciales nuevas. Las densidades empleadas son las siguientes:

- baja densidad: hasta 115 hab./has. Bruta (150 hab./has. Neta)
- mediana densidad: hasta 230 hab./Ha. Bruta (300 hab./has. Neta)
- alta densidad: hasta 462 hab./has. Bruta (600 hab./has. Neta)
- en las áreas de uso mixto se asume, en general, que la densidad será mediana para el uso residencial.

Estas densidades (menores que las reglamentadas por el MIVI) permiten observar el carácter de ciudad-jardín, con profusión de áreas verdes comunes, que singulariza el desarrollo existente en las áreas revertidas, pero a la vez inducen el aprovechamiento de los recursos de suelo existentes. Sin embargo, la mayor ocupación de tierra para uso residencial pertenece a la categoría de baja densidad ( 54%)._arriba

TABLA 14.2-5
Usos Residenciales al Año 2020, Corregimiento de Cristóbal

(1) Calculada con base en las áreas de uso residencial designadas en el Plan General de Uso,
Conservación y Desarrollo del Áreas del Canal de la ARI. (Mapa generado a partir de la
base de datos del Plan General).

En los corregimientos del área suburbana y del Corredor Transístmico se mantiene el carácter de zona de baja densidad (ver Tabla 14.2-5), pero aunando servicios de apoyo y algunas fuentes de empleo en el nodo propuesto entre Sabanitas y Cativá para modificar el carácter actual de zona dormitorio que predomina en estos poblados.

Se calcula que las áreas urbanas existentes cuentan con suficiente tierra para absorber el crecimiento previsto sin gran necesidad de expansión fuera de sus actuales límites urbanos. La extensión, cuando se requiere, toma lugar en los intersticios que existen actualmente dentro del perímetro de estas áreas, ocupando lotes baldíos o áreas de mayor extensión, de manera que se concreta una densificación del área ocupada. (de aproximadamente 30 hab./has. a unos 60 hab./Ha.). _arriba

Ciudad de Colón

Los corregimientos que conforman la ciudad de Colón (Barrio Norte y Barrio Sur), disponen en la actualidad de una gran cantidad de lotes baldíos en el interior de áreas residenciales existentes. Estas áreas deberán ser utilizadas, junto con aquellas cuyo deterioro requiera sustituir las estructuras en mal estado, mediante programas de rehabilitación que deberán jugar un importante papel en la preservación del patrimonio urbanístico y arquitectónico de Colón, para albergar una población que se aproxime a las 60,000 personas en el 2020, recuperando el nivel de población que esta ciudad tuvo en 1960 -pero evitando el hacinamiento que prevaleció en las viviendas de cuartos.

Cativá

Cativá, con una población que se aglomera sobre la carretera Transístmica y en el límite con el área revertida (corregimiento de Cristóbal), ha tenido un período de crecimiento sostenido desde hace dos décadas, debido, principalmente, al desplazamiento de la población de Colón, por efecto del deterioro en las condiciones de habitabilidad de sus viviendas. Este proceso, que se ha orientado más que todo hacia las áreas revertidas en los últimos años, ha disminuido la presión sobre Cativá y por ello se propone un desarrollo en mayores densidades de las áreas existentes, así como un mayor uso de las áreas aún vacantes entre los diferentes vecindarios del corregimiento (en torno a las barriadas Loma Bonita, Once de Octubre y San Martín, por ejemplo), de forma tal que este corregimiento se acerque a los 30,000 habitantes en el año 2020. _arriba

Sabanitas y Puerto Pilón

Estos corregimientos, en la entrada de la vía que conduce a Portobelo y la Costa Arriba de Colón, se han convertido en el centro de servicios del área suburbana de Colón y en un escenario de asentamiento para los grupos de ingresos medios que han preferido vivir fuera de esa ciudad. En este sentido, en uno de los escenarios se ha propuesto localizar un nodo de actividad mixta y empleo en la zona limítrofe entre Sabanitas y Cativá, sobre la carretera Transístmica, que pueda sostener unas 15,000 plazas de trabajo en el año 2020. Por otra parte, a pesar de que tanto Sabanitas como Puerto Pilón cuentan con suficientes tierras para absorber su crecimiento previsible, no se recomienda una mayor expansión, puesto que esta tendría lugar especialmente en Sabanitas, dentro de la cuenca del lago Gatún, la cual debe ser preservada como parte de la cuenca del Canal. En consecuencia, se propone una política de desarrollo restringido, densificando las dispersas áreas existentes, para alcanzar, en el conjunto de estos dos corregimientos, entre 45,000 y 55,000 habitantes en el año 2020. _arriba

Corredor Transístmico

Los corregimientos que completan el distrito de Colón dentro del área de estudio -Nueva Providencia, Limón, Buena Vista, San Juan y Santa Rosa- tienden, sin excepción, a ser áreas de asentamientos muy dispersos de población reducida, que se aglomeran a lo largo de la carretera Transístmica. Aquí también ocurre, al igual que en los distritos de Arraiján, La Chorrera y Capira, que los corregimientos de menor número de habitantes son los más distantes de la carretera. Esta característica de gran dispersión y baja densidad hace que el actual patrón de asentamientos sea el menos recomendable, ya que estos corregimientos, ubicados íntegramente dentro de las cuencas de los lagos Gatún y Alajuela, pueden causar eventualmente serios perjuicios a la operación del Canal. En estas condiciones, la política de desarrollo propuesta a lo largo del Corredor Transístmico es de desarrollo restringido: una suerte de moratoria a los nuevos asentamientos, de manera que la población combinada del corredor no rebase los 25,500 habitantes en el año 2020.

TABLA 14.2-6
Escenario 2, Usos Residenciales
al Año 2020, Área Suburbana y Corredor Transístmico

(1) Calculado con base en las áreas existentes de uso residencial, que se derivan del Informe del
Diagnóstico Existente, Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW, 14 de febrero de 1997, p. 4-276.
Fuente: Elaborado por el Consorcio.

Los corregimientos del Corredor Transístmico, de igual manera, quedarán dentro un área de crecimiento restringido que eliminará, por medio de medidas apropiadas, la tendencia actual de asentamiento disperso. En todo caso, el crecimiento futuro que se propone es insignificante y no afectará mayormente las bajísimas densidades que, en promedio, predominan en esta zona._arriba

Sistemas de Enlace

o Sistema Vial

En el área de Colón serán dos las vías más significativas que transformarán la estructura de calles y avenidas: una vía alterna a la Avenida Bolívar, que permitirá comunicar toda la zona urbana de Cristóbal Sur, desde la carretera Transístmica (corredor de Colón) entre Cativá y Cuatro Altos, hasta la sección norte de Davis, pasando por el oeste de Espinar; y una vía que sería la continuación de la nueva autopista y comunicaría Cativá con Isla Margarita. El resto del sistema de enlaces viales consistirá en una serie de mejoramientos a las calles y avenidas existentes.

o Infraestructura y Servicios

La infraestructura programada para el Sector Atlántico abarca los sectores de agua potable, alcantarillado sanitario, drenaje pluvial, desechos sólidos y peligrosos, electricidad y telecomunicaciones. La provisión de toda la infraestructura requerida, al igual que su programación en el tiempo del Plan, fue basada en las proyecciones de población y empleo calculadas para los corregimientos que hacen parte del Sector Atlántico y tomando como punto de partida los análisis elaborados en la primera etapa del estudio.

La programación de la infraestructura incluye provisiones para solucionar problemas existentes y elevar la calidad de los servicios, y la planificación adecuada para las nuevas áreas de desarrollo. En el capítulo referente a la infraestructura, se explica en detalle la programación aludida, incluyendo la dotación de los servicios por etapa de planificación._arriba

o Sistema de Espacios Abiertos

El sistema de espacios abiertos para el Área Metropolitana de Colón incluye:

1) Bosques de Galería, en los ríos Alejandro, Llano Sucio y Ensenada, en el área suburbana, y Coco Solo, en Cristóbal Norte.
2) Áreas Verdes Urbanas, fundamentalmente en el corregimiento de Cristóbal; una entre Cativá y France Field, al norte del corredor de Colón; y otra zona de este tipo entre las áreas urbanas de Davis y Espinar, al este de la Vía Bolívar.
3) Parques, en Arco Iris, Brazos, Cativá y Puerto Pilón; Parques Ecológicos y Reservas Silvestres, en Cristóbal Sureste, al este de las esclusas de Gatún, toda la franja costera oeste de Bahía Limón (Fuerte Sherman) y la zona noroeste del río Coco Solo.

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano 22 de diciembre de 1997"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico" Ministerio de Vivienda - República de Panamá