9.0 PLANIFICANDO PARA CAMBIOS FUTUROS

El acto de planificar una amplia región urbana para un período de 25 años involucra, por la naturaleza misma de las complejas variables abarcadas, un ejercicio en la predicción y estructuración de un futuro incierto. Siendo éste el caso en países industrializados, en donde la planificación metropolitana está ya sólidamente establecida como un proceso aceptado para manejar el desarrollo, lo es aún más en Panamá -donde se predice un dinámico cambio en la economía y en donde las tendencias de crecimiento urbano están determinadas por fuerzas del mercado privado. En Panamá, no existen muchos precedentes de planificación urbana a largo plazo ni en gran escala. Este informe condensa y representan el primer intento de preparar un Plan Estratégico de Desarrollo Urbano para las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico.

Otros factores desconocidos que tienen grandes implicaciones sociales, espaciales o institucionales incluyen las actitudes del Gobierno Nacional en cuanto al suministro de nuevas instalaciones educativas para satisfacer las necesidades creadas por las proyecciones económicas y de empleo, el nivel de privatización de la infraestructura de servicios y el momento y la manera en que se realice el proceso de descentralización de la autoridad hacia los municipios. Estas y otras decisiones claves están fuera del control del Ministerio de Vivienda (MIVI), que es la autoridad regente de la planificación urbana en el país.

Bajo estas condiciones (las cuales son típicas de los países que atraviesan períodos de rápida transformación), cualquier plan a largo plazo debe tener la flexibilidad de aceptar cambios y, al mismo tiempo, brindar un contexto racional -pero innovador- para la toma de decisiones a corto y largo plazo.

El diseñar una estructura y un proceso urbano capaces de aceptar cambios en un contexto de incertidumbre, ha sido el principal reto en la elaboración del Plan Metropolitano. El Plan para el año 2020 es una visión del futuro que responde a objetivos establecidos, a las tendencias actuales y a las condiciones existentes. Es decir, que no se concibe como un "plan maestro" tradicional, como una proyección de un estado final que debe lograrse en su totalidad para que tenga éxito. De hecho, su éxito sólo podrá juzgarse en términos de su habilidad para aceptar cambios inevitables y, aún así, asegurar una respuesta positiva a sus metas propuestas.

En un contexto a largo plazo, el Plan ha sido diseñado como una respuesta proactiva a las actuales tendencias y a las futuras oportunidades económicas. Esto se aplica a las proyecciones económicas y poblacionales, al igual que a las predicciones derivadas sobre el empleo, la estructura óptima del mercado de trabajo, las crecientes oportunidades de entrar al mercado habitacional formal, al grado elevado de provisión de sistemas ambientales y espacios abiertos, a estándares considerablemente más altos en cuanto al suministro de sistemas de infraestructura y a las bases fiscales para el programa de mejoras capitales requerido por el desarrollo planificado. Esta visión positiva del futuro establece un marco de desarrollo que permite la flexibilidad para evaluar y modificar políticas, programas, planes y proyectos a medida que se dan los cambios.

La disponibilidad de tierras y su uso en el Plan para el año 2020 también han sido considerados para reflejar flexibilidad y la necesidad de aceptar el cambio. Las áreas metropolitanas han sido divididas, para propósitos de planificación y manejo, en sectores y subsectores con base en criterios establecidos. El uso del suelo propuesto dentro de estos sectores refleja políticas derivadas directamente de metas de desarrollo. La reestructuración del MIVI hacia un papel más activo en la planificación y el manejo del crecimiento, al igual que la estructuración institucional y legal propuesta para las áreas metropolitanas con el fin de apoyar el logro de los objetivos del Plan, se conciben como procesos dinámicos y en constante evolución.

Un instrumento de control especialmente diseñado para este proyecto, la "macrozonificación", propone usos del suelo derivados de estas políticas al nivel de área, sin determinar futuros usos específicos por lote individual. Esto representa un tratamiento innovador del manejo de la flexibilidad, permitiendo a los inversionistas ubicar usos apropiados donde correspondan en la macrozona.

Si bien el tema subyacente para el año 2020 es uno de máxima flexibilidad para aceptar el cambio, para los años 2000 y 2005 -aún manteniendo el potencial para ser modificados- el Plan es más específico. Esto se debe, en parte, a que se ha determinado que los patrones de crecimiento e infraestructura para el año 2000 han sido ya decididos, y que los proyectos para absorber el crecimiento futuro están, en muchos casos, en proceso de diseño o construcción. Las opciones para el año 2005, en cambio, son un poco más flexibles, y aunque la aplicación de las estrategias del Plan no mostrarán aún un efecto absolutamente claro, el Plan especifica medidas particulares de implementación para impulsar la evolución. De esta manera, el cambio gradual -manejado siempre dentro del contexto de la visión del año 2020- puede ser dirigido progresivamente hacia el logro de objetivos y metas de desarrollo a largo plazo.

El Plan que se describe en las siguientes secciones, con modificaciones dictadas por las condiciones cambiantes a lo largo del tiempo, ha sido concebido para funcionar como una valiosa herramienta administrativa en el logro de mejoras metropolitanas a gran escala, en un clima incierto de cambio dinámico. Las fases de desarrollo propuestas, junto con una amplia gama de técnicas para implementar el Plan, se describen en el capítulo 15.0.